I SA/Wa 2072/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi G.N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej G.N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku G. N., E. W., J. S., A. Z., A. Z., T.S., R.S., J. T., J. T., Z. T., G. T., A. K., M. S., M.N. i E.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] ([...]) oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]([...]) - sprostowanego postanowieniami z: [...],[...] i [...] - o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości J. T. przy ul. [...] w [...] parcele nr [...] ([...] m2), nr [...] ([...] m2), nr [...] ([...] m2), nr [...] ([...] m2) i nr [...] ([...] m2), KW nr [...], w zakresie odszkodowania. Organ odwoławczy powołując się na art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) wskazał, że po zawiadomieniu J.T. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, dnia [...] odbyła się rozprawa, na którą stawił się pełnomocnik strony A. C., który zakwestionował wysokość odszkodowania ustaloną w opinii z dnia [...] W związku z zarzutami, Prezydium WRN w [...] zleciło oszacowanie nieruchomości biegłemu A.R. Z protokołu rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział autor opinii, jednak brak biegłego na rozprawie narusza przepisy ustawy, ale nie stanowi o nieważności orzeczenia. Odnośnie zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy organ stwierdził, że w ustawie wywłaszczeniowej przewidziano jedną rozprawę w tym zakresie. Dopiero w przypadku odroczenia przyznania odszkodowania należało przeprowadzić osobną rozprawę (art. 22 ust. 2 cyt. ustawy). W ocenie organu wysokość odszkodowania w opinii z dnia [....] jest prawidłowa. Wprawdzie doszacowano grunt już po rozprawie, jednak pozostawało to bez wpływu na wysokość odszkodowania, gdyż dokonano go zgodnie z art. 8 ustawy z 1958 r. w wysokości [...] w związku z korektą powierzchni nieruchomości. Nawet gdyby uznać, iż samodzielna korekta wysokości odszkodowania naruszała prawo, to nie było ono rażące, bowiem organ zobowiązany był do sprawdzenia prawidłowości wyliczeń biegłego (stawki, powierzchni gruntu). W związku z korektą powierzchni z [...] m2 na [...] m2, organ przyjął stawkę odszkodowania ustaloną przez biegłego A.R. tj. [...] za [...] ha, co dało [...] zł. Podkreślił, że oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach" i wyliczano je przez pomnożenie powierzchni działki przez określoną, niezmienną cenę za 1 m2. Brak było więc podstaw do uznania, że odszkodowanie przyznano w nieprawidłowej wysokości. Za niezasadny organ uznał również zarzut, że orzekał organ niewłaściwy, wyjaśniając, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16) organami wydającymi decyzje były wydziały rad narodowych, tworzone przez prezydia rad narodowych. Urząd Spraw Wewnętrznych jako wydział Prezydium Rady Narodowej był tworzony na podstawie załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 1958 r. w sprawie zasad tworzenia wydziałów przez prezydia rad narodowych (Dz. U. Nr 25, poz. 103). Skargę na powyższą decyzję wniosła G. N. i domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, błędną ocenę prawną wszystkich naruszeń prawa w postępowaniu wywłaszczeniowym, w części odszkodowania. Zdaniem skarżącej, odszkodowanie ustalono bez wysłuchania na rozprawie [...] stanowiska strony co do opinii szacunkowej, w oparciu o którą ustalono jego wysokość, a także nie ustalono odszkodowania ([...] zł) na podstawie wyników rozprawy, gdyż opinia biegłego [...] powstała [...], a więc po przeprowadzeniu rozprawy i dotyczyła [...] zł. Doszło zatem do bezprawnego, bo samodzielnego wyliczenia odszkodowania przez organ wywłaszczeniowy. W ocenie skarżącej, skoro ustawodawca nakazał ustalanie wysokości odszkodowania w oparciu o opinie szacunkowe fachowych osób, to niezasadne jest stanowisko, że wysokość odszkodowania organ mógł ustalić samodzielnie, pomijając opinię szacunkową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane. Innymi słowy sąd nie będąc skrępowany podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi czy użytymi argumentami ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję, którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia i poprzedzającego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] - sprostowanego trzema postanowieniami - o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanych nieruchomości w części dotyczącej odszkodowania. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Przypomnieć zatem na wstępie należy, że jest to samodzielny, nadzwyczajny tryb postępowania, służący wyłącznie weryfikacji decyzji pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wady, o których mowa w powołanym przepisie oraz wady nieważności określone w odrębnych regulacjach prawnych są wadami istotnymi kwalifikowanymi – co do zasady - o charakterze materialnoprawnym. W piśmiennictwie podkreśla się, że chodzi o wady tkwiące w samej decyzji i godzące w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 704). Zważywszy, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), pozytywna decyzja winna zapaść tylko w sytuacji jednoznacznego ustalenia wystąpienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - co wymaga zaznaczenia - w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Dodać należy, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04). Naruszenie prawa ma charakter rażący, jeśli decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Nie chodzi więc o spory w zakresie wykładni przepisu, ale o działanie wbrew ustanowionemu w prawie, jasno sformułowanemu, nie budzącemu wątpliwości interpretacyjnych, nakazowi lub zakazowi. W świetle powołanych kryteriów, obowiązkiem organów w niniejszej sprawie była ocena, pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a, czy dokonane przez organ – w trybie art. 105 § 1 k.p.a. – "sprostowanie", po wydaniu decyzji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wysokości przyznanego odszkodowania, będące konsekwencją zwiększenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości nie narusza w sposób kwalifikowany powołanego przepisu, oraz innych przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Postanowienia z dnia [...] z dnia [...] oraz z dnia [...] stanowią bowiem integralną część weryfikowanych decyzji. Przypomnieć trzeba, że obowiązujący wówczas art. 105 § 1 k.p.a. – tak jak obecnie art. 113 § 1 k.p.a - dopuszczał możliwość prostowania przez organ z urzędu lub na żądanie strony wyłącznie błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w wydanych przez ten organ decyzjach. Prostowanie oczywistej omyłki pisarskiej, czy błędów pisarskich i rachunkowych w trybie postanowienia nie mogło zmierzać do zmiany lub uzupełnienia przedmiotu decyzji. W oparciu o przytoczony przepis prostowaniu nie mogły zatem podlegać wady o charakterze istotnym, a więc w zakresie konsekwencji prawnych. Nie było dopuszczalne (jak i obecnie nie jest) ingerowanie przez organ w merytoryczną treść decyzji ostatecznej prowadzące w istocie do ponownego rozpoznania sprawy. Uszło uwadze Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w postępowaniu zwyczajnym tzw. "korekta" wysokości odszkodowania była skutkiem samowolnego zwiększenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, której organ dokonał poza postępowaniem wywłaszczeniowo – odszkodowawczym oraz w oparciu o przepis, który nie mógł stanowić podstawy prawnej takiej zmiany. Powyższe wskazuje, że w istocie nie doszło do sprostowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a., ale do zmiany merytorycznej treści orzeczenia z dnia [...] poprzez zwiększenie powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, z ustalonych w ww. orzeczeniu [...] m2 na [...] m2, (po skreśleniu parceli [...] o pow. [...] m2 postanowieniem z dnia [...]), a więc o [...] m 2,. W konsekwencji powyższego obowiązkiem organu było również zbadanie, czy nie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 22 cyt. ustawy, skoro wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania w zakresie "korekty" odbyło się bez przeprowadzenia wymaganej ww. przepisem rozprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zatem ocena kontrolowanych decyzji pod kątem występowania wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak pkt I i II sentencji wyroku, a o kosztach na podstawie art. 200 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)