I SA/Wa 2073/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu zażalenia Miasta P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., mocą którego podjęto postępowanie prowadzone na wniosek Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w P. o stwierdzenie przejścia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonej na wniosek Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w P. o stwierdzenie przejścia własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził nabycie własności opisanej nieruchomości przez Miasto P. Ze względu na tę okoliczność, Wojewoda [...] pismem z dnia 29 stycznia 2009 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...], z powołaniem się na art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, podjął zawieszone postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. Miasto P. złożyło zażalenie na postanowienia Wejwody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W zażaleniu wyjaśniono, że w dniu 2 lipca 2010 r. została złożona skarga przez Miasto P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na wymienione wyżej decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zdaniem skarżącego, podjęcie, a następnie prowadzenie postępowania z wniosku Parafii jest przedwczesne i nieuzasadnione. Do czasu rozstrzygnięcia skargi Miasta P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] winno pozostać zawieszone. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozstrzygając sprawę w postępowaniu zażaleniowym, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ ten wskazał, iż podjęcie zawieszonego postępowania było uprawnione, bowiem zgodnie z art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w wypadku, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Okoliczność, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, może ewentualnie stanowić podstawę ponownego zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku uznania przez Wojewodę [...], że rozpatrzenie wspominanego wniosku Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w P. zależy od rozstrzygnięcia Sądu. Miasto P. złożyło skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazano, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie zostało zakończone. W dniu 2 lipca 2010 r. została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] maja 2010 r., którą Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Decyzja stwierdzająca nieważność powoduje skutki najdalej idące, dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zasadę pierwszeństwa trybu nieważnościowego. Zatem należy uznać, że podjęcie postępowania w trybie przepisów art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, jest przedwczesne. Dopóki bowiem sprawa o stwierdzenie nieważności nadal jest w toku nie można jednocześnie prowadzić postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Zaznaczyć przy tym należy, że w trybie art. 60 tej ustawy można jedynie orzekać, kiedy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a skutek w postaci wyeliminowania decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego jeszcze nie zaistniał. W związku z powyższym, do czasu rozstrzygnięcia skargi Miasta P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] pod numerem [...], winno pozostać zawieszone. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Uzasadniając przedstawione powyżej stanowisko należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż z akt administracyjnych wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące wniosku Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w P. o stwierdzenie przejścia prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] ha. Postępowanie to zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z wystąpieniem przez Wojewodę [...] w piśmie z dnia 29 stycznia 2009 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda [...] uznał, że rozpatrzenie wniosku w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a więc oceny w postępowaniu nadzorczym decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o zawieszeniu postępowania zostało poddane kontroli w toku instancji w związku z rozpatrzeniem zażalenia wniesionego przez Parafię Rzymskokatolicką p.w. [...] w P. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. (I SA/Wa 1301/09) oddalił skargę Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w P[...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. W piśmie z 11 czerwca 2010 r. Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] w P. wystąpiła o podjęcie postępowania w związku z decyzjami Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. i [...] maja 2010 r. Do wniosku dołączono kopie wymienionych decyzji. Powyższe oznacza, iż postępowanie w sprawie z wniosku Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w P. o stwierdzenie przejścia prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zostało prawomocnie zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jedynie z uwagi na postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Zatem zawieszone postępowanie mogło i powinno być podjęte po wydaniu ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzorczym, gdyż wyłącznie oczekiwanie na wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiło przesłankę zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania nie było wobec tego uzasadnione faktem prowadzenia postępowania sądowego, a w konsekwencji zaskarżenie decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym odnoszących się do decyzji komunalizacyjnej, nie mogło stanowić okoliczności wykluczającej zaistnienie przesłanki do podjęcia postępowania. Nadto dodać w tym miejscu należy, iż strona skarżąca błędnie ocenia znaczenie faktu wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżenie do sądu aktu administracyjnego nie oznacza bowiem, iż postępowanie administracyjne nie zostało zakończone, a wobec tego brak jest podstaw do podjęcia postępowania w innej sprawie w oparciu o zakwestionowany akt. Postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego, kolejnego stadium lub instancji tego postępowania. Postępowanie sądowe służy wyłącznie ocenie legalności zaskarżonego aktu i nie polega na merytorycznym rozstrzygnięciu zagadnienia pozostającego w wyłącznej kompetencji właściwego organu. Zaskarżenie ostatecznej decyzji stwarza jedynie możliwość wstrzymania wykonania aktu na podstawie art. 61 § 1-3 p.p.s.a. W skardze podkreślono, iż fakt prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma wyjątkowe znaczenie dla innych postępowań administracyjnych z uwagi na "zasadę pierwszeństwa trybu nieważnościowego". Odnosząc się do tego stanowiska Sąd wyjaśnia, iż pogląd ten mógłby mieć znaczenie dla oceny zasadności skargi, gdyby zostały spełnione jednocześnie dwa warunki. Pierwszy, gdyby przed wydaniem ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzorczym wydano postanowienie o podjęciu postępowania. Drugi - postępowanie nadzorcze i inne prowadzone jednocześnie, a pozostające w toku postępowanie, łączyłaby tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy. Żaden z wymienionych warunków nie został spełniony w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Postanowienie o podjęciu postępowania zostało bowiem wydane, co zostało powyżej opisane, po wydaniu ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Ponadto postępowanie nadzorcze odnosiło się do decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Natomiast postępowanie, w którym wydano kwestionowane postanowienie o podjęciu postępowania, dotyczy wniosku zmierzającego do potwierdzenia prawa własności do nieruchomości na podstawie art. 60 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa o Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Nie występuje zatem w tym wypadku jakiekolwiek "pierwszeństwo", a wyłącznie zależność, o której mowa jest w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowisko zawarte w skardze byłoby zatem uzasadnione, co do "pierwszeństwa trybu nieważnościowego", w wypadku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną z dnia [...] grudnia 2005 r., niezależnie do prowadzonego postępowania nadzorczego dotyczącego wymienionej decyzji. W takiej sytuacji postępowanie nadzorcze niewątpliwie korzystałoby z przysługującego mu "pierwszeństwa", co skutkowałoby koniecznością zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania niezależnie od terminu wszczęcia tych postępowań. Podsumowując Sąd stwierdza, iż zawieszenie postępowania postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. wynikało z faktu prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2005 r. Wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu nadzorczym ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. oznacza, iż odpadła podstawa zawieszenia postępowania, co uzasadniało wydanie postanowienia o podjęciu postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzuty skargi nie były zatem zasadne, a mając na uwadze, iż w postępowaniu sądowym nie potwierdzono istnienia innych przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia, Sąd nie stwierdził ostatecznie podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.