I SA/Wa 2073/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. D. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku H. D. (skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1979 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że ww. decyzją z dnia [...] października 1979 r. Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przejęciu od A. P., na własność Państwa, gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, składającego się z działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], położonego we wsi [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. w wyniku odwołania A. P., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 1979 r. Pismem z [...] lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1979 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanych decyzji ponieważ skarżąca nie udokumentowała, że jest spadkobierczynią byłego właściciela przejętych gruntów – A. P.. Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała więc, że przysługuje jej interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji orzekających o przejęciu. W wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu powołując się na treść art. 61a § 1 i art. 28 k.p.a. stwierdził, że wnioskodawczyni nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowanymi rozstrzygnięciami i nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji, jako spadkobierczyni A. P., tj. osoby, od której dokonano przejęcia gospodarstwa położonego we wsi [...] na własność Państwa. Organ podkreślił, że skarżąca pomimo wezwania nie przedstawiła dokumentu, z którego wynikałoby, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu, którego wszczęcia żąda (tj. odpisu sądowego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym A. P. lub sporządzonego przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia po tej osobie). Organ nie uwzględnił argumentu skarżącej, w myśl którego jej uprawnienie do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1979 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. miałoby wynikać z faktu pokrewieństwa łączącego ją z byłym właścicielem przejętych gruntów ponieważ pokrewieństwo nie jest dowodem nabycia spadku. Odnosząc się do zarzutu braku zastosowania przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] marca 2021 r. art. 30 § 5 k.p.a. w sytuacji, gdy skarżąca sprawuje faktyczny zarząd spadkiem nieobjętym po A. P. organ stwierdził, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w tej sprawie. Gospodarstwo A. P., na skutek wydania ww. rozstrzygnięć, nie stanowiło składnika masy majątkowej A. P. w dacie jego śmierci, w konsekwencji czego nie można go traktować jako elementu spadku po zmarłym. Organ podkreślił, że skarżąca będzie mogła wystąpić z żądaniem zbadania w trybie nadzoru kwestionowanych decyzji po uzyskaniu sądowego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. P., ewentualnie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po tej osobie. W skardze do WSA w Warszawie skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 28 oraz art. 30 § 5 k.p.a. i przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, podczas gdy treść ww. przepisów przyznaje jej takowy przymiot. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jest osobą, która faktycznie sprawowała zarząd majątkiem po A. P., z racji pokrewieństwa. Sprawowanie zarządu majątkiem jest – zdaniem skarżącej – pewnym stanem faktycznym, który wymaga oceny organu prowadzącego postępowanie. Organ nie kwestionował tego faktu, a jedynie wskazał, że niezbędny jest dokument stwierdzający nabycie spadku. Skarżąca podniosła, że w tej sprawie mamy do czynienia ze spadkiem nieobjętym, a zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych faktyczny zarządca masy spadkowej występuje jako strona. W przypadku, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, organ powinien kontynuować postępowanie z udziałem osoby zarządzającej masą spadkową. W ramach poprzednich postępowań administracyjnych dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji organ weryfikował przesłankę do bycia stroną w świetle art. 30 k.p.a. W przeciwnym razie wszystkie poprzednie postępowania z wniosku skarżącej byłyby dotknięte wadą istotną. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że wykazanie następstwa prawnego na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie poświadczenia dziedziczenia nie jest warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego. Śmierć strony postępowania i konieczność wezwania następców prawnych jest odrębną przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). Dlatego organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto powołując się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdził, że działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto, nie jest prawnie skuteczne na gruncie postępowania administracyjnego ustalanie kręgu spadkobierców zmarłej strony na podstawie oświadczenia osoby, która twierdzi, że jest jedynym spadkobiercą strony. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych i w określonym zakresie do notariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd w zakresie swojej właściwości oceniał zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z treścią stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji także na żądanie strony. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] lipca 2020 r. O tym, czy skarżąca mogła skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1979 r. decyduje treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu wynika, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, opubl. w: ONSA 1995/1/32). Interes prawny, o którym stanowi powołany przepis art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę powołującą się na niego za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271). Stosownie do poglądów wyrażanych w ugruntowanym orzecznictwie stronami postępowania nieważnościowego są więc strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ właściwie ustalił, że skarżąca nie była stroną postępowania, w którym wydano decyzje, o stwierdzenie nieważności których się ubiega. Adresatem tych decyzji był bowiem A. P.. Ani na dzień wydania tych decyzji, ani na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie ich nieważności nie przysługiwało skarżącej żadne prawo rzeczowe do nieruchomości objętej tymi decyzjami. Nie wykazała zatem, że przysługuje jej interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji orzekających o przejęciu tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie przedstawiła – mimo wezwania przez organ pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. – prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym A. P., ani notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Błędne jest stanowisko skarżącej, która interes do stwierdzenia nieważności ww. decyzji wywodzi z faktu sprawowania zarządu majątkiem po A. P. oraz z racji pokrewieństwa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny (vide wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11). Przepis art. 30 § 5 k.p.a. wbrew twierdzeniom skarżącej – nie miał w tej sprawie zastosowania. Zgodnie z jego treścią, w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 k.p.a. pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Nie chodzi tu o problem wezwania następców prawnych do udziału w postępowaniu, ale o sytuację, w której zamiast sukcesora działa zastępca procesowy. W ocenie Sądu, rozpoznawana sprawa nie dotyczy spadku nieobjętego w rozumieniu art. 30 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy tzw. spadków nieobjętych, czyli spadków, które otwarły się, a nie zgłaszają się spadkobiercy i wobec tego pozostają one pod opieką sądu, który ustanawia w razie potrzeby kuratora spadku, a jego zadaniem jest ustalenie kto jest spadkobiercą, zawiadomienie go o otwarciu spadku i sprawowanie zarządu majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu. W pierwszej kolejności do udziału w postępowaniu administracyjnym jest powołana osoba, która sprawuje faktycznie zarząd majątkiem masy spadkowej, a dopiero w braku takiej osoby organ prowadzący postępowanie występuje do sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1782/07 i powołane w nim stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu). Podsumowując należy stwierdzić, że organ prawidłowo ustalił, że skarżąca nie wykazała, aby posiadała interes prawny do wszczęcia postępowania nadzorczego w tej sprawie. W konsekwencji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Prawidłowo bowiem przyjął, że ustalenie spadkobierców właściciela przejętej na rzecz państwa nieruchomości stanowi element wstępnego badania wniosku, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o przejęciu nieruchomości. Ustalenie spadkobierców właściciela przejętej na rzecz państwa nieruchomości może natomiast nastąpić po przedstawieniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. P., ewentualnie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po tej osobie. W świetle powyższego nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.