I SA/Wa 2075/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr KKU-182/22 w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 31 sierpnia 2023 r., nr KKU-182/22, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "KKU", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 29 sierpnia 2022 r., nr GN-IV.7532.100.2022.SJ i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,5306 ha i [...] o powierzchni 0,2508 ha, obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Decyzja KKU została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody Łódzkiego o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa nieruchomości położonej w [...] opisanej szczegółowo jak wyżej. Powołaną na wstępie decyzją z 29 sierpnia 2022 r. organ I instancji odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto [...] nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,5306 ha i [...] o pow. 0,2508 ha, obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w dziale II księgi wieczystej nr [...]. W archiwalnym wypisie z rejestru gruntów, sporządzonym na dzień 27 maja 1990 r., jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wpisany był również Skarb Państwa, a jako władający Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z ww. wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa nieruchomość stanowiła rodzaj użytku Tk (tereny kolejowe). Organ I instancji powołał stanowisko Polskich Kolei Państwowych S.A. przedstawione w piśmie z 12 lipca 2022 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła tereny kolejowe przynależne do linii kolejowej nr [...], w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii, w rozumieniu z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. 2021 poz. 1984), w związku z czym znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, Polskie Koleje Państwowe legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do spornej nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody z 29 sierpnia 2022 r. wniosła Gmina Miasta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie stwierdzenia nabycia przez Gminę przedmiotowej nieruchomości. Powołaną na wstępie decyzją z 31 sierpnia 2023 r. KKU uchyliła decyzję Wojewody z 29 sierpnia 2022 r. i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,5306 ha i [...] o powierzchni 0,2508 ha, obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu decyzji KKU wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowi art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z tym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). KKU podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności należy ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. KKU podniosła, że w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że opisana na wstępie nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z 10 sierpnia 1928 r., nr [...] - co potwierdza wpis w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Natomiast, dla ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej: "u.g.g.w.n.") grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). KKU podniosła, że z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust 1 i 8 ust 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). KKU podkreśliła, że regulacje poprzedzające ustawę gruntową (u.g.g.w.n.) wyróżniały się jednak brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 u.g.g.w.n. (w brzmieniu z 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych, jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z u.g.g.w.n. formy władztwa przedsiębiorstw państwowych w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa w postaci użytkowania. Według art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie sianu prawnego mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej". Nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. W jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Dalej Komisja podała, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A. czy innemu podmiotowi, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić zapisy ewidencji gruntów. Podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, iż zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 914/08. Zapisy w ewidencji gruntów, z uwagi na swój charakter, są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. W konsekwencji, wpis w ewidencji gruntów może być uznany jedynie za środek dowodowy, a nie za przesłankę prawną. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany faktyczne i prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. Zdaniem KKU w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, jak również art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Polskie Koleje Państwowe 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Tym samym przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji. Skargę na powyższą decyzję KKU z 31 sierpnia 2023 r. wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "skarżąca"), zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24 poz. 122) przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności; 3) naruszenie art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 146) przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Przede wszystkim wskazała, że w wyniku przeprowadzonej w 2004 r. modernizacji ewidencji gruntów oraz opracowania mapy do celów prawnych działka nr [...] o pow. 12,9775 ha, obr. [...], m. [...] uległa podziałowi m.in. na działkę nr [...] o pow. 0,5306 ha oraz [...] o pow. 0,2508 ha, obr. [...], m. [...]. Działki nr [...] i [...] stanowią teren zamknięty, zgodnie z Decyzją nr 31 Ministra Infrastruktury z 3 września 2018 r. zmieniająca decyzję nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Min. Inf. i Roz. poz. 25, z późn. zm.2). Zajęte są pod infrastrukturę kolejową linii nr [...] [...] o znaczeniu państwowym na odcinku: [...]. Powyższe akty prawne już nie obowiązują - zostały zastąpione ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 95 , poz. 474), a nastąpienie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 z późn. zm.) to jednak wywołały one skutki prawne, a ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem regulowany nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowała. W takim stanie faktycznym i prawnym zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez PKP. Skarżąca podniosła, że już ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970r. Nr 9 poz. 76) a następnie ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) zostały określone zasady gospodarowania przez PKP mieniem państwowym. Ustawodawca w art. 1 cyt. ustawy stwierdza, że przedsiębiorstwo PKP jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego. Ponadto przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 przewidywał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a przepis art. 50 ust. 1 stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa PKP działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP działającego na podstawie niniejszej ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP. Ponadto wcześniejsze przepisy art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę. Z przepisów tych wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącej, na "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL odnośnie własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych. Patrzenie na problematykę zarządu mieniem ogólnonarodowym z obecnej perspektywy prowadzi do zniekształcenia intencji ustawodawcy zamierzającego - po zmianie ustroju - dokonać procesów uwłaszczeniowych tak odnośnie do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych - gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającym współczesnym założeniom ustrojowym) niż o daleko idące przesunięcia majątkowe. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Prezydent Miasta Łodzi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli skarga jest niezasadna. W wyniku postępowania administracyjnego zakończonego zakwestionowaną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 31 sierpnia 2023 r. stwierdzono, że Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,5306 ha i [...] o powierzchni 0,2508 ha, obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Powyższe nabycie nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że sporna nieruchomość (aktualnie działki nr [...] i nr [...]) stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarb Państwa i była we władaniu Polskich Kolei Państwowych jako teren kolejowy, przynależny do linii kolejowej nr [...], w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochrony służący prawidłowej eksploatacji linii, w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W takim stanie faktycznym PKP S.A. wywodzi prawo zarządu do spornego gruntu - według stanu na dzień 27 maja 1990 r. - z historycznych aktów prawnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP, dawnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zajęcia spornego gruntu pod infrastrukturę kolejową (linię kolejową nr [...]) i teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii a także z wpisu PKP jako władającego gruntem w rejestrze gruntów. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja KKU z 31 sierpnia 2023 r. jest zgodna z prawem, skoro przedsiębiorstwo państwowe PKP w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...], który to stałby na przeszkodzie komunalizacji. Zdaniem Sądu powoływanie się przez stronę skarżącą w skardze na art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w sprawie nabycia mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy było nieuprawnione. Przepisy ustawy z 2000 r., która weszła w życie po 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy czyli decyzjami konstytutywnymi. Nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż mienie to już 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Wobec braku wykazania się przez PKP S.A. dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego oraz brakiem tego rodzaju dowodów w zasobach organu właściwego do spraw geodezji i gospodarki mieniem, czy sądu wieczystoksięgowego trafnie wskazała KKU, że sporne mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro przedmiotowy grunt był 27 maja 1990 r. w faktycznej dyspozycji PKP, a więc w grę nie wchodziło władanie gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 u.g.g.w.n.). Rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstw zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301). Nie ma dowodu również na to, że 27 maja 1990 r. mienie to faktycznie służyło wykonywaniu zadań publicznych przez organy administracji rządowej lub organy władzy państwowej (był to teren o przeznaczeniu kolejowym). Nie budzi natomiast wątpliwości to, że PKP miało status przedsiębiorstwa państwowego. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączeniu podlegały składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorstwo PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wskazuje jedynie cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu mienia spod komunalizacji (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1140/11). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Natomiast, w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę. Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym np.: wyrok NSA z 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2200/22, z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2199/22 W konsekwencji Sąd nie podzielił argumentów skargi. Zaskarżona decyzja KKU nie narusza bowiem w sposób istotny przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji KKU z obrotu prawnego. Organ odwoławczy dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie sprawy rację ma więc organ odwoławczy formułując ocenę, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji z mocy prawa. Mając powyższych na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.