I SA/Wa 2076/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Anna Lech Asesor WSA Joanna Skiba /spr./ Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi S. K., L. K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 roku, po rozpatrzeniu odwołania S. K. i W. K. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2005 r. orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hipotecznie "Nieruchomość [...]" - działka Nr [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji dokonano następujących ustaleń . Decyzją Nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta W. w dniu [...] lutego 2005 r., podjętą po rozpatrzeniu wniosku S. K., L. K. i W. K. - odmówiono ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.) za nieruchomość oznaczoną hipotecznie "Nieruchomość [...]" - działka Nr [...] o powierzchni [...] m2 położoną w W. przy ul. [...] Nr [...] (późniejszy Nr [...]). Nieruchomość ta, stanowiąca własność B. A. w 3/4 części i J. A. w 1/4 części, przejęta została na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy /Dz. U. Nr 50, poz. 279/.Rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia odszkodowania uzasadnione zostało tym, iż przedmiotowa działka nie mogła być przeznaczona przed wejściem w życie powołanego dekretu z dnia 26.10.1945 r. pod budownictwo jednorodzinne. S. K., L. K. i W. K. są następcami prawnymi B. A. i J. A.. Następstwo prawne wykazano na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] czerwca 1958 r. sygn. akt [...], na podstawie którego spadek po B. A. nabyła na podstawie dziedziczenia ustawowego córka – J. K. w całości oraz na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 1987 r. sygn. akt [...], na podstawie którego spadek po J. K. z domu A. nabyły dzieci: S. K., L. K. i W. K. po 1/3 spadku każde z nich. Zgodnie z postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] lutego 1995 r. sygn. akt [...] L. K. została ubezwłasnowolniona całkowicie. Sąd Rejonowy w P. zaświadczeniem z dnia [...] października 1995 r. sygn. akt [...] ustanowił S. K. opiekunem prawnym L. K.. Organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej przepisy art. 215 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. - Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm./, które przewidują odszkodowania tylko za niektóre przejęte na własność Państwa, na podstawie powołanego dekretu, nieruchomości. Stosownie do art. 215 ust, 1 tej ustawy odszkodowanie może być przyznane za gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni prowadzący gospodarstwo zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zaś na podstawie art. 215 ust. 2 odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. i za działkę, która przed wejściem w życie ww. dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeśli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. - W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z zebranych w postępowaniu pierwszej instancji materiałów dowodowych wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie powołanego dekretu z dnia 26.10.1945 r. stanowiła grunt niezabudowany. Z dokonanych ustaleń, wynika iż sprawa odszkodowania nie kwalifikuje się do uregulowania w trybie art. 215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość ta bowiem nie mogła być przeznaczona przed wejściem w życie powołanego wyżej dekretu z dnia 26.10.1945 r. pod budownictwo jednorodzinne. O przeznaczeniu przedmiotowej działki pod określonego rodzaju zabudowę przed wejściem w życie wymienionego dekretu tj. przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowił "Ogólny plan zabudowania W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11.08.1931 r., znajdujący się w Archiwum Państwowym W.. Zgodnie z tym planem, obowiązującym w dniu wejścia w życie powołanego wyżej dekretu z dnia 26.10.1945 r., wymieniona nieruchomość przewidziana była pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach do wysokości 15 m i 50% powierzchni zabudowania. Z parametrów określonych w tym planie wynika- zdaniem organu odwoławczego- , że nieruchomość nie mogła być przed dniem 21.11.1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Wojewoda [...] podniósł również w swoim uzasadnieniu, że wprawdzie przepisy powołanego dekretu, ani plan zabudowy z 1931 r. nie znały pojęcia "domu jednorodzinnego", lecz dla wykonania dyspozycji powołanych przepisów ustanowionych dla regulacji spraw odszkodowań za niektóre nieruchomości przejęte na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26.10.1945 r., pojęcie domu jednorodzinnego w rozumieniu przepisów prawa lokalowego ustanowionego po wejściu w życie tego dekretu, stanowi budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej do 110m2 lub obejmujący nie więcej niż 6 izb. Skoro powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wynosiła [...] m2, to ze względu na wymagane parametry określone wspomnianym planem zabudowania W. z 1931 r., powierzchnia budynku o 4 kondygnacjach wynosiłaby znacznie więcej niż 110 m2. Powyższe ustalenia sprawiły, że organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji, że stosownie do art. 215 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. dla ustalenia odszkodowania za działkę objętą działaniem dekretu z dnia 26.10.1945 r. wymagane jest spełnienie jednocześnie dwu przesłanek tj. możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie wymienionego dekretu oraz pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Brak w tym przypadku spełnienia jednej z omówionych przesłanek świadczy o braku podstaw do ustalenia odszkodowania zarówno w formie pieniężnej jak też w formie działki zamiennej pod budowę domu jednorodzinnego. Wobec stwierdzenia braku spełnienia jednej z ww. przesłanek, organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż zbędne okazało się wyjaśnienie drugiej przesłanki określonej w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie kiedy nastąpiło pozbawienie byłych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością, bowiem ustalenie odszkodowania na podstawie tych przepisów ustawy jest możliwe, gdy obie wymienione w nim przesłanki występują łącznie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. K. i S. K. zarzucając jej naruszenie prawa i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podali, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2005 roku narusza art. 77 kpa gdyż organy obu instancji nie ustosunkowały się do zarzutów podniesionych w odwołaniu tj. nie ustalono czy "Plan Zabudowy" z 1931 roku był planem "sztywnym", czy też był zmieniany do wybuchu II wojny światowej, nie ustalono także, jakie faktycznie budownictwo było realizowane przed 1.09.1939 roku na działkach sąsiednich, zwłaszcza na działkach małych o powierzchni około 1000-1500 m2, nie ustalono też, czy istniała możliwość zabudowy spornej działki w ogóle wg Planu Zabudowy z 1931 roku, skoro jej powierzchnia wynosiła tylko [...] m2. . Skarżący zarzucili ponadto, iż organy administracji stosują dla celów postępowania administracyjnego definicję domu jednorodzinnego z lat 80-tych, co wydaje się być niedopuszczalne na tle przepisu art. 7 powołanego dekretu. W ocenie skarżących ustawodawca dopuścił się zaniechania zweryfikowania pojęcia "budownictwo jednorodzinne" zatem powoływanie się przez organ administracji na definicję ustawodawcy z lat 80-tych wydaje się być nieuprawnione. Skarżący podnieśli także, że organa administracji nie wzięły pod uwagę, treści pisma urzędowego z dnia [...].01.1990 roku, które stanowi "wymieniony teren mógł przed wejściem w życie dekretu z dnia 26.10.1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, stanowić działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153 poz. 1270 ze zm. ) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek z urzędu badać zgodność z prawem zaskarżonych decyzji oraz postępowania poprzedzającego ich wydanie nie tylko w kontekście zarzutów skargi, ale także na tle wszystkich przepisów mających związek ze sprawą. Skarga jest uzasadniona bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja Prezydenta Miasta W. zostały wydane z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku S. K. i W. K. o przyznanie na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za działkę gruntu, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 roku. Zgodnie z powołanym przepisem, odszkodowanie przysługuje odpowiednio za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 roku oraz z działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 roku. Tak więc treść art. 215 ust. 2 wyznacza przedmiot postępowania jak również zakres postępowania wyjaśniającego, które obowiązany jest przeprowadzić organ administracji. Odnośnie kwestii, czy nieruchomość stanowiła działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, z ustaleń przeprowadzonego postępowania wynika, że działka hipoteczna nr [...] w dniu wejścia w życie dekretu była niezabudowana, natomiast treść Ogólnego planu zabudowania W. z 1931 roku wskazuje, że działka przeznaczona była pod zabudowę zwartą o czterech kondygnacjach i 50 % powierzchni zabudowania. W ocenie organu wykluczało to możliwość zabudowy jednorodzinnej. W aktach sprawy znajduje się jednak pismo z dnia [...] stycznia 1990 roku Urzędu Dzielnicowego W. Wydział Architektury, które zawiera stwierdzenie, że teren położony przy ul. [...] mógł przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku, stanowić działkę pod budowę domu jednorodzinnego. To powoduje uznaniem przez sąd administracyjny, że przeprowadzone postępowanie dotknięte jest istotną wadą polegającą na naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Stosownie do art. 77 § 1 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z ogólną zasadą dowodową jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Swobodna ocena dowodów (art. 80 kpa) polega na tym, że organ administracji na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie organy nie dochowały tych podstawowych zasad postępowania dowodowego, ponieważ nie dokonano wyczerpującej i prawidłowej oceny całego materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach. Przeznaczenie nieruchomości podlegało ocenie według ustaleń planu, którym w dniu wejścia w życie dekretu był Ogólny plan zabudowania W. zatwierdzony przez ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 roku. Plan nie wymieniał dla nieruchomości oznaczonej jako działka hipoteczna nr [...] przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne. Takie stwierdzenia planu nie wykluczało jednak możliwości zabudowy budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. Przy braku takiego zakazu należało dokonać interpretacji ustaleń zawartych w planie z ustosunkowaniem się do pisma Urzędu Dzielnicowego W. Wydziału Architektury z dnia [...] stycznia 1990 roku, które zawiera stwierdzenie, że działka przy ul [...] mogła stanowić zabudowę pod budowę jednorodzinnego, jak również do stwierdzenia zawartego we wniosku B. A. i J. A. z [...] listopada 1948 roku o zamiarze budowy domu przy ul. [...] nr [...] nr hip. [...] oraz faktu małej powierzchni przedmiotowej działki ([...] m2,), a do tych okoliczności organy w ogóle nie odniosły się w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji. Podobne stanowisko zawarte zostało w nadal aktualnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1997 roku sygn. akt IV SA 843/95 niepub. i z dnia 19 listopada 1997 roku sygn. akt IV SA 188/96 niepublik. Z tych względów należało uchylić decyzje organów obydwu instancji w celu dokonania w toku ponownego rozpoznania sprawy dodatkowych ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowej działki przed dniem wejście życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku i ewentualnych ustaleń co do istnienia drugiej przesłanki z art. 215 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. co do daty pozbawienia skarżących faktycznej możliwości władania nieruchomością. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.