I SA/Wa 2076/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie : NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant I. K. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi K. D., M. D. i S. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w części orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek ewidencyjnych nr [...] (dawny nr [...]) oraz części działki nr [...] (dawny nr [...]), 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie 1 sentencji wyroku. I SA/ Wa 2076/06 UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt I SA 3425/01 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2001 r. nr [...] i decyzję Starosty Piaseczyńskiego z [...] września 2000 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...]. Sąd uznał, że wymaga wyjaśnienia, jaki był szczegółowy cel wywłaszczenia tej nieruchomości (§6 aktu notarialnego z [...] grudnia 1983 r.) Dopiero ustalenie, że celem wywłaszczenia było nie tylko powiększenie żwirowni, ale też poszerzenie ulicy [...] i organizacja dróg dojazdowych pozwoli na ustalenie, czy wywłaszczone nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia (art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie można uznać, że cel wywłaszczenia w postaci urządzenia żwirowni nie został zrealizowany, jeżeli żwirownia na tym terenie istniała. Tym samym cel wywłaszczenia został osiągnięty, a dalsze inne przeznaczenie nieruchomości nie może być podstawą zwrotu. Jednak nie cała nieruchomość została przeznaczona pod żwirownię. Starosta Piaseczyński decyzją z [...] października 2004 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (dawny nr [...]) o powierzchni [...], położonej we wsi W. Gmina L. i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (dawny nr [...] pow. [...]) i części działki nr [...] (dawny nr [...]), położonych we wsi W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że celem przejęcia nieruchomości było, zgodnie z decyzją o "ustaleniu inwestycji" – powiększenie żwirowni w W.. Obecnie działkę nr [...] (dawna [...]) określono jako tereny objęte eksploatacją żwiru, teren powyrobiskowy zagospodarowany pod wytwórnię prefabrykatów, zaplecze i wytwórnię mas bitumicznych. Eksploatacja żwiru odbywała się w latach 1970-1990. Wynika to z pisma Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich z [...] czerwca 2001 r. Z pisma tego wynika też, że dawna działka nr [...] stanowi część obecnej działki nr [...], która znajduje się pod ulicą [...], a dawna działka [...] (obecnie [...]) stanowi część drogi dojazdowej do pól przyległych do bazy W.. Zatem działki nr [...] i [...] nie zostały faktycznie zajęte pod żwirownię, lecz pod drogi. Bezsporne jest, że na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, wskazany w akcie notarialnym z [...] grudnia 1983 r. Żwirownia na tym terenie istniała, a została zlikwidowana z powodu wyeksploatowania pokładów żwiru. Należy odróżnić wykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia od późniejszej zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2003 r., w którym stwierdził, że "fakt, iż obecnie nie prowadzi się eksploatacji żwiru nie przesądza o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany". Stan faktyczny sprawy nie odpowiada żadnej z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492), której przepisy weszły w życie w dniu 22 września 2004 r. wprowadziła art. 229a, według którego przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Zatem, w przypadku realizacji na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (w niniejszej sprawie – w akcie notarialnym nabycia przedmiotowej nieruchomości) roszczenie o jej zwrot nie przysługuje, jeżeli w momencie jej wywłaszczenia (nabycia) cel ten mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Podstawę nabycia wszystkich działek na rzecz Skarbu Państwa stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nabycia dokonano w celu powiększenia obszaru żwirowni. Na dwóch z wywłaszczonych działek o nr [...] cz. i nr [...] powstały drogi. Ich teren nie był objęty eksploatacją żwiru. Ustalenia więc wymagała kwestia czy realizacja na w/w działkach dróg mogła stanowić cel i podstawę wywłaszczenia w myśl przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. Art. 3 tej ustawy, dopuszczał możliwość wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a ponadto na cele planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, jak również dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych. Ustawa ta nie zawierała definicji celu użyteczności publicznej. Definicję taką odnajdujemy w wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 1998 r. Sygn. IV SA 1026/97, w którym stwierdzono: "pojęcie celu użyteczności publicznej, zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej". Realizacja na terenie działek nr [...]-cz i nr [...] dróg o charakterze ogólnodostępnym mieści się w kategorii celu użyteczności publicznej. Zatem w myśl przepisu art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o ich zwrot nie przysługuje, co skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] października 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego z [...] października 2004 r. podtrzymując w całości argumenty organu I instancji. Zdaniem Wojewody dokonana ocena materiału dowodowego jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący K. D., M. D. i S. D. wnieśli o uchylenie wydanych decyzji. Podnieśli, że brak dowodu wskazującego, że dawna działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Odpowiadając na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaważył co następuje Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też za prawidłowe i zgodne z powołanym wyżej przepisem należy ocenić orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...] (dawnej [...]) o powierzchni [...] (pkt I decyzji Starosty Piaseczyńskiego). Organy zastosowały się do wyrażonej w wyroku NSA z 5 września 2003 r. oceny prawnej i zasadnie przyjęły, że wywłaszczona (nabyta za podstawie art. 6 ustawy z 1958 r.) nieruchomość wykorzystana została na cel wywłaszczenia (nabycia) a następnie zmieniono jej przeznaczenie – co nie daje podstaw do zwrotu nieruchomości. Niemniej należy stwierdzić, że w zakresie dotyczącym działki nr [...] (dawnej [...]) i części działki nr [...] (dawnej [...]) orzeczenia nie znajdują uzasadnienia. Zgodnie z art. 105 §1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie znajduje w przepisach k.p.a. uzasadnienia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Powołany artykuł nie może być interpretowany rozszerzająco. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Przy czym chodzi o kryterium bezprzedmiotowości w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru rozstrzygnięcia, a jedynie charakter formalnego jego zakończenia. Tylko wówczas gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wymienione przyczyny umorzenia postępowania nie występują. Strony złożyły wniosek o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wniosek ten stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegał rozpoznaniu w trybie tej ustawy i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z zaskarżonych decyzji wynika, że organy dokonały merytorycznej oceny wniosku o zwrot, zatem skoro był przedmiot postępowania i podstawa prawna do działania organu w trybie decyzyjnym, to nie ma podstaw do stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania. W ponownym postępowaniu w przedmiocie zwrotu działki nr [...] i części działki nr [...], zajętych pod drogi konieczne będzie wyjaśnienie, czy istotnie ma do nich zastosowanie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest bowiem wystarczające samo stwierdzenie, że realizacja na terenie tych działek dróg o charakterze ogólnodostępnym mieści się w kategorii celu użyteczności publicznej. Sama ogólnodostępność drogi nie przesądza jeszcze o użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustalenia będzie też wymagało, czy powstałe drogi zaliczone są do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Słusznie więc skarżący już w odwołaniu podnieśli, że dopiero w przypadku zaliczenia do jednej z kategorii dróg (gminnych, powiatowych, wojewódzkich) można stwierdzić, że służą one celom użyteczności publicznej. Nadal więc pozostaje otwarta kwestia, czy zachodziła przesłanka zwrotu w stosunku do tych działek, skoro nie zostało wyjaśnione, czy spełniają one przesłanki zwrotu nieruchomości z art.137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 229a ostatnio powołanej ustawy może mieć zastosowanie wówczas, gdy zostanie ustalone, że na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wynika z tego, że pierwszeństwo ma ustalenie, jaki cel został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero to ustalenie pozwala na analizę, czy mógł on stanowić w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (umowy sprzedaży) podstawę wywłaszczenia. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a", art. 152, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).