I SA/Wa 2076/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. oddala skargę. I SA/Wa 2076/12 UZASADNIENIE Gmina Miasto S. na podstawie art.50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 z p. zm.) złożyło skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku (znak [...]) uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 roku w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę gruntu nr ewidencyjny [...] o powierzchni [...] ha położoną w S. (obręb [...]) i wnosiło uchylenie decyzji Wojewody [...]. Wojewoda [...] wnosił o oddalenie skargi w całości. Decyzją z dnia [...] października 2001 roku Burmistrz Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] przy ulicach [...] i [...], będącej zgodnie z zapisem KW [...] własnością A. i E. małż. K., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta S., jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W wyniku niniejszego podziału powstała m. in. działka nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem na drogę publiczną. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2001 roku. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. E. i A. małż. K. wystąpili do Starosty [...] z prośbą o ustalenie odszkodowania m. in. za działkę nr [...]. Sprawa ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była już kilkakrotnie przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji, organ szczebla wojewódzkiego, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. wydaną na podstawie art.138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. i E. małż. K. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania A. i E. małż. K. od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miasto S. w konsekwencji, czego Sąd wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1023/11 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].03.2011 roku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak jest: - protokołu z rokowań, które zakończyłyby się wynikiem negatywnym; - aktualnego odpisu z istniejącej dla spornej nieruchomości (działki nr [...]) księgi wieczystej KW [...] z której wynikałoby kto jest w tej księdze wpisany jako jej właściciel; - planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta S. zatwierdzonego uchwałą byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził ponadto pogląd, iż za błędne należy uznać stanowisko Gminy Miasto S., która opiera swoje racje na zawartym przed wszczęciem postępowania podziałowego "Porozumieniu" w sprawie nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz miasta S. z dnia [...] października 2001 roku. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta [...], decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Starosta [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w aktach sprawy nie ma formalnego protokołu z rokowań, jednak pisma i oświadczenia stron wskazują, że strony nie doszły do wzajemnego porozumienia a zatem dopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu pierwszej instancji nie został natomiast spełniony warunek, przeznaczenia działki pod drogę publiczną. Powyższe, powodowało że własność działki mogła przejść na rzecz m. S. jedynie w drodze postępowania cywilno-prawnego a nie administracyjnego, bowiem jedynie własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, zgodnie z planem miejscowym, przechodzi na własność gminy z mocy prawa. Starosta [...] uznał, zatem iż działka nr [...] nie jest drogą publiczną wymienioną w art. 98 ust. 1 u.o.g.n. i nie przeszła na własność Gminy Miasto S. z mocy prawa, dlatego też nie zachodzi przesłanka uzasadniająca orzekanie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej i odmówił ustalenia odszkodowania. A. i E. małż. K. złożyli odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w S. (obręb [...]) przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że w kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że decyzją z dnia [...] października 2001 r. Burmistrz Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] przy ulicach [...] i [...], będącej zgodnie z zapisem KW [...] własnością A. i E. małż. K., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta S., jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W wyniku niniejszego podziału powstała m. in. działka nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem na drogę publiczną. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2001 roku. Jak wynika z zaświadczenia o przeznaczeniu terenu z dnia [...] kwietnia 2012 r. działka ewidencyjna nr [...] wg stanu prawnego na dzień [...] października 2001 r. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonego uchwałą byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] oraz jego zmianą zatwierdzoną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1991 r. położona była m. in. na terenach projektowanej ulicy głównej klasy technicznej KN II, jezdnia szer. 2 x 7,0 m, linie regulacyjne [...]m. realizacja po 1990 r. - symbol [...]. Według odpisu zwykłego z księgi wieczystej [...] wg stanu z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasto S., a wpisu tego dokonano na podstawie decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2001 roku. Skutki prawne przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez gminę, wynikające z decyzji podziałowej, nie zostały uchylone (decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym), bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] orzekła o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Takie orzeczenie nie powoduje natomiast uchylenia skutków decyzji podziałowej. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi konieczne jest odwołanie (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 798/10) do przepisu prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ugn organ odwoławczy powołał wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007r. (sprawa nr 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu. Organ odwoławczy wskazał, że wbrew wymogom art. 7 i 77 k.p.a. organ pierwszej instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. Organ swym postępowaniem naruszył również ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 11 k.p.a. Rozstrzygając ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien mając na uwadze przytoczone wyżej argumenty, ustalić czy zaistniały przesłanki z art. 98 ugn do ustalenia odszkodowania. Gmina Miasto S. na podstawie art.50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 z p. zm.) wniosło skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 roku w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę gruntu nr ewidencyjny [...] o powierzchni [...] ha położoną w S. (obręb [...]). Skarżący podnosił, że skoro przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę, następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej. Który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n. nabędzie z mocy tego przepisu prawo własności działek gruntu, decydują zapisy planu lub w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przy czym ustalenia takie winny mieć oparcie w planach zagospodarowania przestrzennego województwa lub wynikać z wcześniejszych uzgodnień, poczynionych w trybie art. 17 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Wówczas miejscowy plan może precyzować, że planowana na danym terenie inwestycja drogowa dotyczyć będzie drogi powiatowej, wojewódzkiej czy też krajowej. Jednak takie ustalenia winny być jednoznaczne, wobec konsekwencji związanych z przewłaszczeniem wydzielonego pod drogi gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Skarżący wskazywał, że mając na uwadze powyższe Starosta [...] właściwie określił, że w wyniku postępowania podziałowego nie doszło do wydzielenia działek gruntu przeznaczonych pod drogę publiczną, lecz do wydzielenia drogi wewnętrznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Działając w ramach tak zakreślonych kompetencji kontrolnych należało wskazać, że skarga okazała się bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 sierpnia 2011 r. jednoznacznie wskazał, że: za całkowicie błędne należy uznać stanowisko skarżącej Gminy, która opiera swoje racje na zawartym przed wszczęciem postępowania podziałowego "Porozumieniu" w sprawie nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz miasta S. z dnia [...] października 2001 r. Kwestia ta została już prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniona (wraz z powołaniem się na odpowiednie orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie rozstrzygających tę kwestię) w uzasadnieniu wcześniejszej ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (k-39 akt adm.). Sąd już wówczas uznał, że odwoływanie się przez stronę skarżącą ponownie na te same argumenty, które zostały wcześniej prawidłowo ocenione, jako wadliwe i prawnie nieskuteczne, jest niezasadne i nie może wywrzeć oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku. Kwestia wykładni skutków prawnych "Porozumienia" nie uległa zmianie, dla tego też powracanie przez skarżącego do zarzutów związanych z przedmiotowym "Porozumienia" jest całkowicie bezzasadne i nie wymaga szerszego komentarza, zwłaszcza w kontekście związania sądu wykładnią przestawioną w wyroku z dnia 8 listopada 2011 roku (art. 153 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią artykułu 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jedyne przesłanki warunkujące powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, to: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne. Jeśli te dwie przesłanki zostają łącznie spełnione, to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem zaś odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania. Oznacza to, że poza wymienionymi wyżej przesłankami ustawodawca nie przewidział w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) żadnych innych, dodatkowych warunków, które musiałyby zostać spełnione by były właściciel podzielonej nieruchomości miał prawo do uzyskania odszkodowania za te działki, które z mocy prawa przestały być jego własnością. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że w kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że decyzją z dnia [...] października 2001 r. Burmistrz Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] przy ulicach [...] i [...], będącej zgodnie z zapisem KW [...] własnością A. i E. małż. K., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta S., jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W wyniku niniejszego podziału powstała m. in. działka nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem na drogę publiczną. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2001 roku. Jak wynika z zaświadczenia o przeznaczeniu terenu z dnia [...] kwietnia 2012 r. działka ewidencyjna nr [...] wg stanu prawnego na dzień [...].10.2001 r. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonego uchwałą byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] oraz jego zmianą zatwierdzoną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1991 r. położona była m. in. na terenach projektowanej ulicy głównej klasy technicznej [...], jezdnia szer. [...]m, linie regulacyjne [...]m. realizacja po 1990 r. - symbol [...]. Według odpisu zwykłego z księgi wieczystej [...] wg stanu z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasto S., a wpisu tego dokonano na podstawie decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2001 roku. Przy czym należy podkreślić, że skutki prawne przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez gminę, wynikające z decyzji podziałowej, nie zostały uchylone (decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] orzekła o wydaniu decyzji podziałowej z naruszeniem prawa nie uchylała skutków decyzji podziałowej. Natomiast skutkiem decyzji był podział nieruchomości oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału przedmiotowej działki pod drogi publiczne. Decyzja z dnia [...] grudnia 2010r. nie niweczy tego, że w wyniku podziału powstała m. in. działka nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem na drogę publiczną. Ustalony w sprawie stan faktyczny obliguje, zatem do przejęcia spornej działki, ustalenia i wypłacenia należnego przy przejęciu nieruchomości pod drogę publiczną odszkodowania. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że wbrew wymogom art. 7 i 77 k.p.a. organ pierwszej instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. Organ swym postępowaniem, naruszył również ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 11 k.p.a. To zaś oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.