I SA/Wa 2076/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Miasta M. od decyzji Starosty [...] z [...] nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położoną w M. przy ul. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wnioskiem z [...] lutego 2004 r. K.Z. wystąpił do Starosty [...] o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: Przepisy wprowadzające) za nieruchomość położoną w M. zajętą pod drogę publiczną – ul. [...]. Na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli K.Z. w [...] części, A.Z. w [...] części oraz K.Z. w [...] części. Na zlecenie Starosty [...] rzeczoznawca majątkowy R.S. [...] lipca 2015 r. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości położonej w M., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...] na kwotę [...] zł. Starosta [...] decyzją z [...] ustalił odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto M. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położona w M. przy ul. [...] w wysokości [...] zł na rzecz K.Z. za udział w wysokości [...] w nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto M. Wojewoda [...] decyzją z [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na decyzję Wojewody [...] z [...] K.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to sąd wyrokiem z 24 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1640/16, oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył K.Z. zaskarżając wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1394/17, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał między innymi, że z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wynika, że wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Należy zatem przyjąć, że ustalając wartość rynkową nieruchomości, właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, ale jedynie w przypadku, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Nie można zatem uznać, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne prawidłowe jest uwzględnienie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie z 2004 r.) stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Powstaje zatem pytanie o relacje § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. do wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak słusznie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 5 listopada 2014 r., I OSK 1395/13, "§ 36 ust. 4 rozporządzenia nie może wyłączyć, obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu - ustawie. Uznanie, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy nie może bowiem pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane. W tej sytuacji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa". Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. W świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest więc podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji, błędnie uznając, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego R.S. jest niezgodny z przepisami u.g.n. i rozporządzenia, gdyż do porównania winny być wzięte transakcje działkami drogowymi. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko, dokonując tym samym błędnej wykładni omówionych powyżej przepisów dotyczących ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. To powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, jak również zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uznał, że zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 138 § 2 k.p.a. z przyczyn odnoszących się do operatu szacunkowego. Oceniając przydatność operatu szacunkowego do ustalenia odszkodowania w sprawie, organy orzekające powinny ustalić czy wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę zachowała aktualność na dzień wydawania decyzji. Wojewoda [...] z urzędu zbadał kwestię aktualności operatu. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Ustęp 4. zaś stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z uwagi na znaczny upływ czasu od sporządzenia operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r przez rzeczoznawcę majątkowego R.S. nie mieszczący się w dyspozycji ustępu 4 zdanie trzecie, Wojewoda [...] odstąpił od przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a. poprzez uzupełnienie opinii biegłego w tym zakresie. Zatem, w rozpatrywanej sprawie zaistniały jednoznaczne podstawy do stwierdzenia, że w okresie rozpatrywania odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] października 2015 r. operat szacunkowy stracił swą aktualność. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10, sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania brak jest dowodu pozwalającego ustalić istotne okoliczności (wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości), a więc należy uznać, że wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., celem uzupełnienia dowodów i materiałów poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego, z uwagi na kluczową rolę tego dowodu w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., poprzez pominięcie udziału organu I instancji w określaniu wysokości należnego stronie odszkodowania i pozbawiłoby stronę służącego jej prawa do odwołania. Dlatego też należało zobowiązać do tego Starostę [...] który ponownie rozpatrując sprawę, sporządzi nowy operat szacunkowy, w którym zostanie określona wartość wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności oraz art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, organ II instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Reasumując, organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym przez Wojewodę [...] a oceniając go ponownie weźmie pod uwagę wskazówki wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1394/17. Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. wynikające z niezastosowania art. 136 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 oraz art. 130 ust. 2 u.g.n., bowiem organ odwoławczy samowolnie dokonał oceny okoliczności wymagającej posiadania wiadomości specjalnych i uznał, bez uzyskania potwierdzenia przez biegłego z zakresu szacowania nieruchomości – rzeczoznawcę majątkowego R. S., aktualności sporządzonego przez tego biegłego operatu szacunkowego, że skoro od sporządzenia operatu szacunkowego upłynęło 12 miesięcy, to nie może być on już wykorzystany w celu, dla którego został sporządzony. Tym samym, organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania odwoławczego i uchylił decyzję Starosty [...] oraz skierował temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, mimo, że nie uzyskał stanowiska biegłego co do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1394/17, którym uchylono poprzednią decyzję Wojewody [...] w tej sprawie, orzekł, że Wojewoda [...] błędnie uznał, że sporządzony w postępowaniu przed Starostą [...] (w I instancji) przez rzeczoznawcę majątkowego R.S. operat szacunkowy był niezgodny z przepisami u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wielokrotnie NSA podkreślił w uzasadnieniu tego wyroku, że Wojewoda [...] nieprawidłowo uznał, że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Zastosowany przez Wojewodę [...] w zaskarżonej niniejszym sprzeciwem decyzji wybieg powoduje de facto obejście oceny prawnej wyrażonej w wyroku ws. I OSK 1394/17. Wobec powyższych zarzutów K.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Wnoszący sprzeciw stawia między innymi zarzut, że organ odwoławczy samowolnie dokonał oceny wymagającej posiadania wiadomości specjalnych i uznał, bez uzyskania potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego, że operat szacunkowy nie zachował aktualności. W ocenie sądu zarzut ten nie jest uzasadniony. Zaskarżona do sądu decyzja Wojewody [...] została wydana [...]. W tym czasie obowiązywał art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 26 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 1509), zmieniającej nin. u.g.n. z dniem 1 września 2017 r. Zgodnie z art. 4 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej, "Do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. "Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154." Natomiast art. 156 ust. 4 zdanie drugie w nowym brzmieniu stanowi, że "Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154." Stwierdzenie, że "(...) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3" oznacza, że operat szacunkowy może być wykorzystywany najdłużej w ciągu 24 miesięcy (2 lat) od jego sporządzenia ("12 miesięcy licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3", czyli w ciągu 12 miesięcy od upływu 12 miesięcy od sporządzenia). Z tego wynika, że po upływie 2 lat od sporządzenia, operat szacunkowy w ogóle nie może być już wykorzystywany do celu, dla jakiego został stworzony, niezależnie od tego, czy uzyskał klauzulę aktualizacyjną, czy też nie. W niniejszej sprawie od sporządzenia operatu szacunkowego ([...] lipca 2015 r.) do wydania decyzji w sprawie (...) upłynęło ponad 4 lata. Dlatego też Wojewoda [...] mimo że tego nie uzasadnił w sposób dostateczny, miał prawo uznać, bez zwracania się do rzeczoznawcy majątkowego, że operat szacunkowy nie może być już wykorzystany w dalszym postępowaniu, tj. w chwili wydawania przez niego decyzji. Zatem nie dysponował dowodem na okoliczność wartości nieruchomości do celu ustalenia odszkodowania (art. 7 w zw. z art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n.). Fakt ten ma swoje dalsze konsekwencje, o których wspomina organ odwoławczy. Mianowicie konieczność sporządzenia na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10, LEX nr 745181, którego tezę sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela). Art. 136 k.p.a. nie mógł być więc w takiej sytuacji zastosowany przez organ odwoławczy, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem art. 15 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o drugi zarzut sprzeciwu (naruszenia art. 153 p.p.s.a.) sąd zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1394/17, w ogóle nie zajmował się kwestią ważności operatu szacunkowego z [...] lipca 2015 r. W tym zakresie nie wyraził więc własnego stanowiska, które byłoby wiążące dla organu odwoławczego i dla sądu I instancji. Wyraził natomiast pogląd, co do tego, jak rozumieć zasadę korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w kontekście § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 2004 r. Pogląd ten będzie wiążący przy ocenie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby postępowania odszkodowawczego, toczącego się po wydaniu zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz także organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji. Mając to na uwadze sąd uznał, że Wojewoda [...] miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a wydana w tym trybie decyzja nie narusza prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 i art. 16 § 2 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.