I SA/Wa 2077/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1958 r., w części dotyczącej gruntu, pochodzącego z nieruchomości hipotecznej hip. nr [...] lit. [...], stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...], i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części, objętej odwołaniem, utrzymało w mocy ww. orzeczenie. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1958 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania S. J. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] lutego 1958 r. T. B. (następczyni prawna właściciela przeddekretowego nieruchomości) wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] lutego 1958 r. oraz decyzji Ministra z [...] kwietnia 1966 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 1997 r., nr [...] stwierdził nieważność wskazanego uprzednio orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej, w części dotyczącej gruntu, który według Perspektywicznego Planu Ogólnego [...] przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną, a stanowiącej 1/3 nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...], a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Następnie wyrokiem z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt IV S.A. 934/97 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 1997 r. Z kolei Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r., nr [...] odmówił przyznania T. B. prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z nieruchomości hipotecznej hip. nr [...] lit. [...], stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...], natomiast wniosek w stosunku do pozostałej części nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], postanowił rozpoznać odrębną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1067/10 oddalił skargę na to orzeczenie. Rozpatrując odwołanie od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1958 r. - w nierozpoznanej części - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018 r. uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1958 r., w części dotyczącej gruntu, pochodzącego z nieruchomości hipotecznej hip. nr [...] lit. [...], stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...], i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymało w mocy ww. orzeczenie. Kolegium uzasadniło, że odwołanie winno być rozpoznane w części dotyczącej gruntu, w stosunku do którego została stwierdzona nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., tj. w części dotyczącej gruntu, który według Perspektywicznego Planu Ogólnego [...] przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną, stanowiącego 1/3 nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...]. Organ uwzględnił jednak, iż w obrocie prawnym funkcjonuje już prawomocna decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2007 r., nr [...] rozstrzygająca odmownie wniosek dekretowy, w części odpowiadającej obecnej działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...]. Ponowne rozpoznanie odwołania w tym zakresie spowodowałoby, iż nowo wydane rozstrzygnięcie obarczone byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, jako dotyczące sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). Organ stwierdził zatem, że należało uchylić ww. orzeczenie z [...] lutego 1958 r., w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości hipotecznej hip. nr [...] lit. [...], stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Dalej Kolegium wskazało, że do rozpatrzenia pozostała więc część omawianego odwołania, dotycząca gruntu, pochodzącego z nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonego jako hip. nr [...] lit. [...] - tj. obecnie części działki ewidencyjnej nr [...]. Przechodząc do rozpatrzenia odwołania w powyższej części organ wskazał, iż przeddekretowym właścicielem wskazanej nieruchomości był S. J. (przed sprostowaniem aktu stanu cywilnego – J.). Na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nieruchomość ta z dniem wejścia w życie tego aktu, tj. z 21 listopada 1945 r., stała się własnością gminy [...], zaś od 1950 r. - Skarbu Państwa. Były właściciel złożył wniosek [...] października 1948 r., dochowując wskazanego w ww. dekrecie 6 miesięcznego terminu, liczonego od wydania ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] (w przedmiotowej sprawie nastąpiło to [...] kwietnia 1948 r.). Organ administracji wskazał, że obecnie działka nr [...] stanowi drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). Została ona zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. Nr 42 poz. 205 ze zm.), a następnie nie została objęta rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) i zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stała się drogą powiatową z [...] stycznia 1999 r. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2010 r., nr [...] działka nr [...], z obrębu [...] stała się własnością Miasta [...]. Kolegium wskazało, że art. 7 ust. 2 ww. dekretu warszawskiego sformułował dwie przesłanki uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego). Nie oznacza to jednak, że ich spełnienie w każdym przypadku prowadzić będzie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Należy bowiem mieć na uwadze również obowiązujące w dacie orzekania pozostałe normy prawne. Takimi regulacjami są m.in. przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2a tego aktu drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z przepisu tego wynika, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym ich własność nie może być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu - tzw. reges extra commercium. Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. W związku z powyższym nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. B., zaskarżając wyżej wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2018 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 kpa., poprzez rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia wszelkich istotnych jej elementów i wydanie orzeczenia naruszającego słuszny interes strony i oparcie się na przypuszczeniach, w sytuacji, gdy w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ponadto organy winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym w szczególności rozstrzygnąć spór również co do działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...]; 2. art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 kpa., poprzez wadliwą, wybiórczą interpretację stosowanych przepisów, a także ogólnych zasad postępowania, w szczególności zasad, które nakazują organom administracji publicznej działać "wnikliwie i szybko", w sposób budzący zaufanie do organów państwa i uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywatel, jak również innych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 15 kpa, poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą, sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta; 4. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, który jako jedyne kryterium przyznania prawa do gruntu przyjmuje brak sprzeczności dotychczasowego korzystania z gruntu przez właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (obecnie planie zagospodarowania przestrzennego). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;. W uzasadnieniu skargi podniosła, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie objęło nieruchomości oznaczonej nr [...], która to nieruchomość stanowi część działki objętej decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1958 r. Skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że jedynym kryterium rozpoznania wniosku dekretowego jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przy czym podniosła, że Kolegium błędnie uznało, że fakt, iż część nieruchomości przeznaczona jest na drogę w chwili obecnej uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Całkowicie pominęło bowiem okoliczność, iż w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Skarżącej nie zaoferowano, ani prawa do innego gruntu, ani odszkodowania. Na działce oznaczonej nr [...] nie powstała droga publiczna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podnosząc że zarzuty zawarte w skardze należy uznać za nietrafne i stanowiące polemikę z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Przede wszystkim należy zauważyć na wstępie, że przedmiotowa sprawa ma skomplikowany charakter i cechuje ją wysoki stopień złożoności ze względu na ilość zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych związanych z nieruchomością objętą wnioskiem dekretowym złożonym przez S. J. w 1948 r., które zapadły zarówno w postępowaniu zwykłym, jak też w postępowaniu nadzorczym. W sprawach związanych z przedmiotem wniosku dekretowego zapadały również orzeczenia sądu wojewódzkiego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, a stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. dalej ppsa ) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Poczynienie tych uwag o charakterze ogólnym jest koniczne do podkreślenia w jakiej sytuacji prawno - faktycznej orzekał organ, rozpoznając w 2018 r. odwołanie S. J. (w części, w której stwierdzono nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1966 r.), od orzeczenia z dnia [...] lutego 1958 r. Przedmiotem oceny sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) z [...] września 2018 r., którą to decyzją SKO uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1958 r., w części dotyczącej gruntu, pochodzącego z nieruchomości hipotecznej hip. nr 1142 lit. D, stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...], i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części objętej odwołaniem, tj. w części dotyczącej działki położonej w tym samym obrębie, nr [...], utrzymało w mocy ww. orzeczenie. Jak słusznie wskazało Kolegium odwołanie od decyzji z 1958 r. odmawiającej przyznania dawnemu właścicielowi prawa własności czasowej "musiało" być ponownie procedowane na skutek stwierdzenia w części nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1966 r., nr [...], wydanej właśnie na jego skutek. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 1997 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1966 r., w części dotyczącej gruntu, który według Perspektywicznego Planu Ogólnego [...] przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną, a stanowiącej 1/3 nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...]. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. i stało się prawomocne na skutek oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Oznacza to, że ponownemu rozpoznaniu przez Kolegium nie podlegało całe odwołanie od rozstrzygnięcia z 1958 r., lecz jedynie jego część, która dotyczyła części działek obecnie oznaczonych nr [...] i [...], z obrębu [...]. Nie są zatem słuszne zarzuty skarżącej, że nie rozpoznano części wniosku dekretowego dotyczącego działki nr [...]. Grunt ten został bowiem objęty orzeczeniami z 1958 r. i z 1966 r. (w części, w której nie stwierdzono nieważności). W niniejszej sprawie organ prawidłowo podniósł, że Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r., nr [...] rozstrzygnął wniosek dekretowy, dotyczący dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...] - w części odpowiadającej obecnej działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...]. Prezydent odmówił przyznania T. B. prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. Taki stan rzeczy implikuje, że Kolegium nie mogło rozpoznać odwołania co do tej części nieruchomości, gdyż naruszyłoby dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Orzekłoby bowiem w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i w ten sposób naruszałoby powagę rzeczy osądzonej w uprzednio wydanej decyzji. Organ administracji, na skutek uwzględnienia tej okoliczności, zobowiązany był umorzyć postępowanie w tym zakresie, jako bezprzedmiotowe. Art. 105 § 1 kpa stanowi bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 529/19 (publ. LEX nr 2702098), orzeczenie nieprawomocne) określenie użyte w tym przepisie "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje, m.in. sytuację funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenia rozstrzygającego daną sprawę, a organ administracji publicznej wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z powyższym Kolegium prawidłowo uchyliło ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1958 r., w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości hipotecznej hip. nr [...] lit. [...], stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ nie mógł rozstrzygnąć w przedmiocie tej samej nieruchomości, dopóki w obrocie prawnym znajduje się prawomocne orzeczenie odmawiające prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu i jest ono wykonalne. Przechodząc zatem do badania zgodności z prawem pozostałej części rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm.) dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględniała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu, a wniosek w tym przedmiocie został wniesiony w terminie. Co do zasady ma rację skarżąca, że zgodnie z powołanym unormowaniem uwzględnienie wniosku dekretowego następuje po zbadaniu kryterium zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu. Nie można jednak pominąć okoliczności, że od wejścia w życie dekretu warszawskiego minęło kilkadziesiąt lat i nie można nawet, z uwagi na tak długi upływ czasu, przy dokonywaniu oceny ww. zgodności, pominąć aktualnego stanu faktycznego tych gruntów, np. czy stanowią one własność gminy, czy też znajdują się w użytkowaniu wieczystym innych podmiotów. Tak samo należy uwzględnić fakt, iż dana nieruchomość stanowi działkę drogową. Ten właśnie ostatni stan rzeczy ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotowa działka nr [...] jest obecnie częścią drogi publicznej, powiatowej - ulicy [...] w [...]. Stanowi o tym decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2010 r., nr [...], jak też to, że uprzednio droga ta została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim, a następnie nie została objęta rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych. Z tego względu, na mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się drogą powiatową z 1 stycznia 1999 r. Powyższe okoliczności nie budzą żadnych wątpliwości Sądu. Fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem nieruchomość ta jest przez to wyłączona spod obrotu prawnego. Jak stanowi art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Innymi słowy nieruchomości drogowe nie mogą zostać zwrócone, zbyte, ani obciążone żadnym prawem rzeczowym. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok NSA z 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08 LEX nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (vide postanowienie SN z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10 OSNC 2011/2/17, LEX nr 602303). Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Takim prawem jest właśnie użytkowanie wieczyste, przyznane w trybie art. 7 dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1945 r. Z tego względu orzeczenie o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowe, gdyż uwzględnia nie tylko regulacje zawarte w powołanym dekrecie, lecz także pozostałe normy prawne obowiązujące w Polsce. Wobec tego zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów dekretu warszawskiego, nie są zasadne. Odnosząc się z kolei do wskazań skarżącej o nieprzyznaniu działki zamiennej i braku wypłaty odszkodowania za grunt, wskazać należy, że nie należą one do tego postępowania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zadośćuczynienia dokonanemu wywłaszczeniu podlega rozpoznaniu w innym postępowaniu, lecz dopiero po ostatecznym rozpoznaniu wniosku dekretowego. Taki tryb procedowania wynika bowiem z faktu, że najpierw należy ostatecznie określić zakres wywłaszczenia, aby na tej podstawie określić rozmiar powstałej w ten sposób szkody. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.