I SA/Wa 2079/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], którą uznano za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego i zobowiązano A. S. do zwrotu kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznano A. S. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. dla dwojga dzieci – D. i P. S. Decyzja została w całości zrealizowana. Podczas kontroli akt w grudniu 2009 r. ponownie ustalono dochody A. S. za rok 2007 i ustalono, że dochód na podstawie którego przyznano świadczenie alimentacyjne został wyliczony błędnie. Prawidłowo zaś obliczony dochód przekraczał kryterium dochodowe, uprawniające do otrzymywania świadczenia, w związku z czym w okresie 2008/2009 świadczenie alimentacyjne na dzieci nie przysługiwało. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji nr [...], a decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 2 października 2008 r. odmówiono przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] Prezydent W. uznał za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla D. i P. S., wypłacone za okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. po [...] zł dla każdego dziecka oraz zobowiązano A. S. do zwrotu kwoty [...] zł nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia jego spłaty, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 2 pkt. 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję i odmówiono przyznania świadczenia. W myśl zaś art. 23 ustawy osoba, która pobrała nienależne jej świadczenia jest zobowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Mogą one zostać potrącone ze świadczeń bieżących lub też zostać wyegzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. S. podnosząc, iż nie mogła przewidzieć, że na wskutek błędu urzędnika wydana została decyzja rażąco naruszająca prawo. Za rażące więc naruszenie prawa odpowiedzialność ponosi urzędnik, a nie skarżąca, gdyż nie wprowadziła w błąd organu, ani też nie popełniła przestępstwa, a wszystkie czynności były przez nią wykonywane w dobrej wierze. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały zaś przeznaczone na bieżące wydatki i zostały skonsumowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując sprawę stwierdziło, iż analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że podjęta przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa. Przepisy ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) określają bowiem sytuacje, w których osoba uprawniona do świadczeń z funduszu alimentacyjnego pobiera te świadczenia nie mając do nich uprawnień. Jest to m.in. sytuacja, w której świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacono bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa wtedy, gdy stwierdzona została nieważność decyzji przyznającej świadczenia. Kolegium wskazało, iż taki właśnie stan zaistniał w niniejszej sprawie. W żadnej zaś z podjętych decyzji A. S. nie została obarczona winą za zaistniały stan. Niemniej, zdaniem kolegium wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wywołało skutek ex tunc czyli taki, jakby decyzja której nieważność stwierdzono nigdy nie istniała. Kolegium zauważyło, iż decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji rodzi roszczenie odszkodowawcze, jeśli spowodowała ona stratę, które jednak może być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania sądowego. Kolegium wskazało, iż kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ponownie rozpatrując wniosek skarżącej z sierpnia 2008 r. organ I instancji odmówił jej przyznania świadczenia. Zatem w takim stanie wypłacone świadczenia alimentacyjne nie mają żadnej podstawy prawnej a więc są nienależne. Kolegium wyjaśniło ponadto, iż po zakończeniu postępowania w tej sprawie, skarżąca może zwrócić się do organu I instancji o umorzenie należności w całości lub części, odroczenie terminu jej spłaty lub rozłożenie na raty. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8, 9, 11, 12, 77, 80 oraz art. 107 § 3 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ust. 1, naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, poprzez nie rozpoznanie i nie wyłączenie pracownika w postępowaniu odwoławczym, a ponadto naruszenie § 23 pkt 1 oraz § 24 Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] W. i etyki urzędniczej Kodeksu Dobrej Administracji. Skarżąca wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżona decyzja godzi w pojęcie sprawiedliwości społecznej w związku z zasadą niesienia szczególnej pomocy Państwa rodzinom niepełnym, naruszając także zasady współżycia społecznego. Zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji przyznającej jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostało wywołane zawinionym działaniem urzędnika (błąd w obliczeniu przychodu za 2007 r.). Skarżąca podniosła również, iż postępowanie przy wydawaniu decyzji przyznającej jej świadczenia alimentacyjne było wyjątkowo przewlekłe i nierzetelnie prowadzone. Zdaniem skarżącej w sprawie niniejszej zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 5 kpa, w związku z czym pracownik, który został uznany za winnego wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, powinien podlegać wyłączeniu w postępowaniu wyjaśniającym powody wydania błędnej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. uznająca za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone za czas od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w łącznej wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 1 poz. 7 ze zm.), osoba która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Przy czym należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. (ust. 2) Ustawodawca zdefiniował pojęcie "nienależnego świadczenia" w art. 2 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym oznacza ono świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a. wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b. przyznane lub wypłacane w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c. wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono niemożność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d. wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e. wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5 za okres od dnia , w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchybieniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Niezależnie pobrane świadczenia podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś kwoty świadczeń podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Tak więc w myśl powołanego art. 2 pkt 7 lit. c. ustawy organ może uznać świadczenie za nienależnie pobrane wtedy, gdy wypłacone zostało z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie. Oznacza to, że organ może wydać orzeczenie o ustaleniu wysokości kwoty nienależnie pobranego świadczenia i o jej zwrocie dopiero po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej świadczenie i po tym, jak stanie się ona prawomocna. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawomocną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznającej A. S. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. dla dwojga dzieci D. i P. S. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja ta przez skarżącą nie została zaskarżona, a więc stała się prawomocna. W świetle powyższego organy orzekające prawidłowo stwierdziły, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów uzasadniająca stwierdzenie, iż pobrane przez A.S. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. W konsekwencji zaś powyższego zasadnie orzekły o ich zwrocie wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja bowiem wydawana na podstawie art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie jest decyzją pozostawioną uznaniu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za chybione. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą kierować się zasadami współżycia społecznego, czy sprawiedliwości społecznej, jeśli działają w granicach prawa. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organom nie można zarzucić naruszenia prawa. Okoliczność, że skarżąca nie ponosi żadnej winy za to, że decyzja przyznająca jej świadczenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Gdyby bowiem skarżącej było przyznane lub wypłacone świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wyniku świadomego wprowadzenia przez nią w błąd, to wówczas świadczenie takie mogłoby być uznane za nienależnie pobrane zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 lit. b ustawy. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. w sytuacji, gdy nie stanowił on podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, to należy uznać go za bezzasadny. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu I instancji obligatoryjnie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organem I instancji był bowiem Prezydent W., z upoważnienia którego decyzję podpisała B. P., zaś organem odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w którego składzie orzekającym nie było B. P. Co prawda ta sama osoba podpisywała wadliwą decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznającą świadczenia i ta sama decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. ustalającą wysokość nienależnie pobranych świadczeń, jednakże fakt ten nie powoduje, że pracownik taki podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Art. 24 § 3 kpa przewiduje możliwość wyłączenia pracownika z urzędu, na wniosek strony lub samego pracownika w wypadkach, gdy istnieją okoliczności nie wymienione w art. 24 § 1 pkt 1-7 kpa, a które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Okoliczności te mają zostać uprawdopodobnione, wyłączenie zaś na tej podstawie ma charakter fakultatywny. W rozpoznawanej sprawie skarżąca na etapie postępowania administracyjnego takiego wniosku nie złożyła mimo, iż zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania skierowane do niej zostało podpisane przez B. P. Jeżeli więc skarżąca miała wątpliwości co do bezstronności tegoż pracownika organu I instancji winna w tym przedmiocie złożyć stosowny wniosek, czego jednak nie uczyniła. Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.