I SA/Wa 208/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2011 r. sprawy ze skargi E.M. i F.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r. w pkt 3, w którym organ I instancji powiększył ustalone w pkt 2 decyzji odszkodowanie o kwotę [...] zł i w tym zakresie odmówił powiększenia kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia zabudowanej nieruchomości o kwotę [...] zł, a także w pkt 5 określającym termin do wydania nieruchomości i opróżnienia lokalu i w tym zakresie orzekł o terminie wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i pomieszczeń określając termin na dzień przypadający po upływie 90 dni od dnia wydania decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z ustaleń organu wynika, że zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] wywłaszczył w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość lokalową – lokal mieszkalny nr [...] stanowiący odrębną własność, o powierzchni użytkowej [...] m2 wraz z przynależną piwnicą, znajdującą się w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w K., której właścicielami ujawnionymi w księdze wieczystej nieruchomości byli F. M. i E.M. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej oraz związany z tą nieruchomością lokalową udział wynoszący [...] części we współwłasności części budynków wspólnych i urządzeń oraz w prawie wieczystego użytkowania działki nr [...]. Wywłaszczona nieruchomość przeznaczona jest pod lokalizację autostrady płatnej [...]. Wojewoda [...] wszczął postępowanie wywłaszczeniowe zawiadomieniem z 11 września 2009 r., na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Odnośnie ustalonego przez organ I instancji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., art. 134 ust. 1-3, art. 135, art. 154 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i stwierdził, że zgodnie z przywołanymi przepisami został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.M. w dniu 22 grudnia 2009 r. operat szacunkowy, w którym wartość wywłaszczonej nieruchomości określono na kwotę [...] zł. Do wyceny wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca zaznaczył, że brak odpowiedniej ilości transakcji porównawczych ze sprzedaży nieruchomości lokalowych pod drogi publiczne uniemożliwił mu zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Analizą biegły objął rynek odrębnych nieruchomości lokalowych, mieszkalnych z terenu miasta K. w latach 2008-2009. Rzeczoznawca, po dokonaniu oględzin lokalu określił jego stan techniczny jako zły. Do porównania rzeczoznawca przyjął 16 cen transakcyjnych. Analiza sporządzonego operatu szacunkowego przez organ odwoławczy nie wykazała, w ocenie tego organu nieprawidłowości, które pozwalałyby na uznanie, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Organ również zauważył, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie wywłaszczony, wskutek utraty nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele nieruchomości. Koszty nabycia nowej nieruchomości nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ewentualna szkoda nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą. Organ odwoławczy podniósł także, że zgodnie z art. 139 kpa nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zaś w niniejszej sprawie organ I instancji zastosował art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 25 lipca 2008 r. stanowiący, iż w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę [...] zł w odniesieniu do tej nieruchomości. Jednakże w myśl przepisów przejściowych, tj. art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zasadniczo ustawodawca wprowadził zasadę kontynuacji dotychczasowego prawa do postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją (ust. 1). Podobnie także zastosowano zasadę kontynuacji w stosunku do wszystkich postępowań administracyjnych związanych z przedsięwzięciami drogowymi, dla których uprzednio wydane zostały decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi (ust. 2). Natomiast w art. 6 ust. 3 w/w ustawy wprowadzono zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów wobec postępowań dot. ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte dotychczas z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Redakcja omawianego przepisu, a w szczególności użyte wyrażenie "nieruchomości przejęte pod drogi publiczne" wskazuje, iż dotyczy on postępowań, w których odszkodowanie ustalane jest za nieruchomości przejęte z mocy prawa w oparciu o decyzje lokalizacyjne wydane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w wersji obowiązującej po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Norma ta nie uprawnia natomiast do stosowania nowych zasad ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane na podstawie pierwotnej wersji ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Należy zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "nieruchomości przejęte pod drogi publiczne" było zabiegiem przemyślanym i celowym. Jednoznacznie bowiem wskazano, że powiększenie odszkodowania o kwotę 10 000 zł odnosi się do sytuacji, kiedy pozbawienie prawa własności nieruchomości nastąpiło z mocy prawa wskutek wydania decyzji o lokalizacji drogi, która w swojej treści zobowiązywała dotychczasowych właścicieli do wydania nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w sytuacji, kiedy skutkiem decyzji lokalizacyjnej nie było przejęcie gruntów z mocy prawa, a zatem decyzja ta nie nakładała obowiązku wydania nieruchomości bowiem swoją mocą nie odbierała własności nieruchomości, brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. mógłby znaleźć odpowiednie zastosowanie. W postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym zasadą jest, iż właściciel nieruchomości jednocześnie z odjęciem prawa własności otrzymuje odszkodowanie. Dopiero decyzja wywłaszczeniowa nakłada na tę osobę obowiązek wydania nieruchomości. Konkretyzacja tego obowiązku następuje jednocześnie z konkretyzacją uprawnienia do uzyskania odszkodowania. Skoro zatem w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w wersji nadanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. to brak jest podstaw do zastosowania art. 18 ust. 1f znowelizowanej ustawy. Zgodnie więc z powyższym Wojewoda [...] w rozpatrywanym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym bez podstawy prawnej powiększył odszkodowanie należne F. i E.M. o kwotę [...] zł, co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 kpa. Uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej powiększenia ustalonego odszkodowania o [...] zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i orzeczenie o odmowie powiększenia należnego odszkodowania o tę kwotę. W niniejszej sprawie organ I instancji określił termin wydania nieruchomości na dzień 31 marca 2010 r.. Mając na uwadze, że decyzja ta została zaskarżona, należało ją uchylić w tej części i orzec o określeniu terminu wydania przedmiotowej nieruchomości na dzień przypadający po upływie 90 dni od dnia wydania decyzji przez organ odszkodowawczy. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury, E.M. i F.M. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu przed nowelizacjami w zw. z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, iż wysokość odszkodowania za nieruchomość jest tożsama z wartością rynkową nieruchomości; 2. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie normy w nim wyrażonej, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem; 3. art. 32 Konstytucji RP poprzez dokonanie wykładni przepisów o odszkodowaniu w sposób dyskryminujący wywłaszczonych właścicieli nieruchomości zabudowanych w stosunku do właścicieli pozbawionych nieruchomości zabudowanych z mocy prawa; 4. art. 75 Konstytucji RP poprzez dokonanie wykładni przepisów o odszkodowaniu w sposób uniemożliwiający wywłaszczonym właścicielom nieruchomości lokalowej pozyskanie mieszkania odpowiadającemu lokalowi utraconemu; 5. art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego oraz błędną ocenę, co spowodowało orzeczenie o odszkodowaniu odpowiadającemu tylko wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości; 6. art. 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o ustalenie kosztów umożliwiających skarżącym odtworzenie ich sytuacji majątkowej sprzed wywłaszczenia; 7. art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie w uzasadnieniu decyzji jako podstawy prawnej określania wysokości odszkodowania art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami podczas, gdy zastosowanie ma art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 8. art. 139 kpa poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść odwołującego się, gdy nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Na rozprawie w dniu 16 września 2011 r. skarżący sprecyzowali skargę w ten sposób, że dotyczy ona wyłącznie rozstrzygnięć organów obu instancji odnoszących się do odszkodowania i wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji w części orzekającej o odszkodowaniu. Oświadczyli, że nie skarżą orzeczenia w części odnoszącej się do wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego wywłaszczona zaskarżoną decyzją nieruchomość objęta jest decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji północnej części autostrady płatnej [...] od węzła "[...]" w G. do węzła "[...]" w C.. Decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna w dniu 6 maja 2003 r.. Zatem w kwestiach dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zastosowanie mają przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, dokonanej ustawą z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) i ustawami późniejszymi. Zatem zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. natomiast art. 23 tej ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 – Nabywanie nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.M. w dniu 22 grudnia 2009 r. operat szacunkowy, w którym wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Taką kwotę organ I instancji przyjął za podstawę określenia wysokości odszkodowania uznając, że operat został sporządzony zgodnie z powołanymi przez organ przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...), mającymi odpowiednie zastosowanie przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), a także przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Taką ocenę operatu podzielił także organ odwoławczy. Sąd uznał, że ocena operatu szacunkowego, jako dowodu służącego ustaleniu wysokości odszkodowania, dokonana przez organy administracji orzekające w sprawie jest zgodna z prawem. Również i skarżący nie kwestionują wyceny rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący nie zgadzają się z ograniczeniem należnego im odszkodowania tylko do wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości co, ich zdaniem, nie odpowiada przesłance słusznego odszkodowania i jest niezgodne z powołanymi w skardze przepisami Konstytucji RP. Należy uznać takie stanowisko skarżących za nieuzasadnione. Podstawę prawną ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowi art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...) w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji tej ustawy ustawą z 18.10.2006 r. o zmianie ustawy (...) i ustawą z 25.07.2008 r. o zmianie ustawy (...) gdyż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z [...] kwietnia 2003 r., a więc przed wejściem w życie powołanych ustaw zmieniających ustawę z 10.04.2003 r. Zgodnie z tym przepisem wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. I w taki sposób wysokość odszkodowania została ustalona w niniejszej sprawie. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis ten nie przewiduje odszkodowania za wszelkie szkody powstałe w związku z wywłaszczeniem nieruchomości pod drogi ale tylko przewiduje odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten nie jest sprzeczny z powołanymi w skardze przepisami Konstytucji RP, a szczególnie art. 21 ust. 2 – przepis ten stanowi o słusznym odszkodowaniu, nie zaś o pełnym odszkodowaniu uwzględniającym wszelkie szkody jakie mogą powstać dla wywłaszczonego, w związku z wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Niezasadne też są zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 139 kpa poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść odwołującego się, gdyż w ocenie skarżących nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Przepis art. 139 kpa stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, w pkt 3 decyzji, powiększył odszkodowanie o kwotę [...] zł na podstawie przepisu art. 18 ust. 1f ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach (...) przyznane na rzecz F.M. i E.M.. Organ odwoławczy rozpatrując ich odwołanie uchylił ten punkt decyzji i orzekł o odmowie powiększenia kwoty odszkodowania o kwotę [...] zł. Niewątpliwie takie rozstrzygnięcie zostało wydane na niekorzyść strony odwołującej się. Jednakże naruszenie przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius jest zgodne z art. 139 kpa, gdyż zaskarżona decyzja w tej części rażąco narusza prawo. Organ I instancji powiększył odszkodowanie o [...] zł na podstawie art. 18 ust. 1f powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę [...] zł w odniesieniu do tej nieruchomości. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), która weszła w życie z dniem 10.09.2008 r. W art. 6 tej ustawy nowelizującej wprowadzona została zasada kontynuacji dotychczasowego prawa do postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją (ust. 1 ) i taka zasada kontynuacji została zastosowana do wszystkich postępowań administracyjnych związanych z przedsięwzięciami drogowymi, dla których uprzednio wydane zostały decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi (ust. 2). Natomiast w art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej wprowadzono zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów wobec postępowań dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte dotychczas z mocy prawa. Świadczy o tym użyte w tym przepisie sformułowanie "nieruchomości przejęte pod drogi publiczne". A więc sytuacja uregulowana w tym przepisie dotyczy odszkodowań za nieruchomości przejęte z mocy prawa w oparciu o decyzje lokalizacyjne wydane na podstawie specustawy drogowej w wersji obowiązującej po nowelizacji dokonanej ustawą z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy (...). Wskazuje to, iż norma ta nie uprawnia do stosowania nowych zasad ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie pierwotnej wersji ustawy z 10 kwietnia 2003 r. W rozpoznawanej sprawie ustalenie odszkodowania dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w jej pierwotnym brzmieniu, a nie nieruchomości przejętej z mocy prawa na podstawie decyzji lokalizacyjnej wydanej na podstawie tej ustawy ale w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji tej ustawy. W związku z tym nie było podstaw prawnych do powiększenia należnego skarżącym odszkodowania o kwotę [...] zł, gdyż przepis art. 18 ust. 1f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...) do przyznanego skarżącym odszkodowanie nie miał zastosowanie. Wydana przez organ I instancji decyzja w pkt 3 rażąco więc naruszała art. 18 ust. 1f powołanej ustawy co obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji w tej części i odmówienia powiększenia ustalonego w pkt 2 decyzji odszkodowania o kwotę [...] zł. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.