I SA/Wa 208/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] "[...]" w likwidacji z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w [...] w likwidacji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r., [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu [...] marca 2017 r. do Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] wpłynęło pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] o potrzebie zmiany użytku z "[...]" na "[...]" na działce nr [...] z obrębu [...], wskazujące, że przeważająca część ww. nieruchomości faktycznie porośnięta jest drzewostanem, który wraz z działkami sąsiednimi tworzy jednolity kompleks leśny. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków ustalił, że grunt stanowiący przedmiotową działkę, oznaczony w ewidencji gruntów jako użytek "[...]" - inne tereny zabudowane, nie był dotychczas objęty gleboznawczą klasyfikacją gruntów. W związku z powyższą informacją, zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., z urzędu, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (gkg) (Dz. U. z 2012 poz. 1246) zostało wszczęte postępowanie w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej na terenie dzielnicy [...]. W dniu 14 września 2017 r. [...] w [...] wystąpiła o umorzenie postępowania. Do wniosku załączono zaświadczenie nr [...] z dnia [...] września 2017 r. wydane przez Lasy Miejskie - [...], z którego wynika, że m. in. dla działki nr [...] nie został sporządzony uproszczony plan urządzania lasu oraz nie była wydana decyzja, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.). Prowadzący postępowanie Prezydent [...] uznał, że na ówczesnym etapie postępowania nie można w sposób oczywisty stwierdzić braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a tym samym nie można stwierdzić, czy występują przesłanki potwierdzające bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, o czym zawiadomił Spółdzielnię pismem z dnia [...] października 2017 r. Wskazano, że operat klasyfikacyjny obejmujący m.in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2017r. pod identyfikatorem ewidencji materiału zasobu nr [...]. Z opracowania tego wynika, że czynności klasyfikacyjne na gruncie zostały wykonane [...] września 2017 r., o czym zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017r., zostały powiadomione strony postępowania. Do zawiadomienia stron zastosowano tryb, o którym mowa w § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji /gkg/. W protokole przeprowadzenia klasyfikacji gruntów w oparciu o wizję terenową oraz wykonane opisy profili glebowych nr 3 i 4 stwierdzono, że działka objęta klasyfikacją pokryta jest drzewostanem leśnym, w części istnieją budowle ziemne - dawna strzelnica oraz budowle podziemne. Obszar w części stanowi siedlisko leśne, na którym występuje gleba bielicowa z piasków luźnych przewarstwiona piaskiem słabo gliniastym; siedlisko leśne to bór świeży; drzewostan: sosna, dąb, robinia akacjowa, brzoza i zgodnie z Urzędową tabelą klas gruntów część IV dział V rozdział 5 oddział 1 -i grunt, ten stanowi grunt pod lasami w V klasie bonitacyjnej. Protokół wraz z opisami odkrywek i mapa klasyfikacyjna stanowią część operatu klasyfikacyjnego nr [...]. W wykazie zmian danych ewidencyjnych załączonym do części ewidencyjnej ww. operatu wskazano, że dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w miejsce dotychczas wykazanego użytku "[...]" - inne tereny budowlane o powierzchni [...] ha należy wykazać następujące użytki: "[...]"- lasy o powierzchni [...] ha, i "[...]" - inne tereny budowlane o powierzchni [...] ha. Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2018r., nr [...] orzekł o ustaleniu V klasy bonitacyjnej gruntu dla użytku leśnego o symbolu "[...]" o powierzchni [...] ha na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o całkowitej powierzchni [...] ha, położonej na terenie dzielnicy [...] miasta [...], zgodnie z mapą klasyfikacyjną, wchodzącą w skład operatu klasyfikacyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2017 r. pod nr identyfikatora ewidencji materiału zasobu [...], stanowiącą załącznik do tej decyzji oraz o umorzeniu postępowania klasyfikacyjnego dla pozostałej części działki nr [...] z obrębu [...] dla powierzchni [...] ha, w związku z występowaniem użytku nieklasyfikowanego ("[...]" - inne tereny zabudowane). Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] lutego 2018 r. złożyła [...] z siedzibą w [...] w likwidacji. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w/w decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na skutek wniesionego sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2018 r., Sygn. akt IV SA/Wa 1847/18 uchylił decyzję organu odwoławczego skutkiem czego ponownego rozpatrzenia wymaga odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w [...] w likwidacji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania odwoławczego, zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r, organ II instancji ustalił w oparciu o informację Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] (pismo z dnia [...] sierpnia 2018 r.), że użytek "[...]" dla działki nr [...] z obrębu [...] został określony w ramach prac związanych z odnowieniem operatu ewidencji gruntów i budynków i był wykazany w operacie [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 1997 r, w miejsce wcześniej wykazywanego użytku "[...]"- tereny różne wykazanego w operacie [...]. Był to zatem obszar, który dotychczas nie został sklasyfikowany co potwierdza, że spełnia warunki § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz 1246). Podkreślono, że cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zostały wymienione w tabeli załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /egb/. Zdaniem organu należy mieć na uwadze, że w przypadku określenia rodzaju użytku gruntowego - las, decydującą rolę odgrywa stan faktyczny na gruncie, zaś kryteria gruntu, który może być sklasyfikowany jako las, zostały określone w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz.2129 i 2161 oraz z 2019 r poz. 83 i 125). Ponadto wskazano, że według załącznika nr 6 pkt. 10 rozporządzenia w sprawie "egib", do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie o lasach, tj. lasem jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi); drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a/ przeznaczony do produkcji leśnej lub b/ stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c/ wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Podkreślono również, że w postępowaniu odwoławczym uzyskano wydruki zdjęć lotniczych z lat 2001-2018 znajdujących się na portalu "mapa.um.warszawa.pl" w zakładce "mapa historyczna", na podstawie których jednoznacznie zdaniem organu można stwierdzić, że przedmiotowa działka nr [...] w tych latach, w całej części zachodniej pokryta jest drzewostanem. Zalesienie tego obszaru potwierdzają także protokoły oględzin i zdjęcia sporządzone we wrześniu i październiku 2018 r przez Wydział Ochrony Środowiska dla [...], w postępowaniu o zezwolenie na usuniecie drzew lub krzewów, które zostały przedłożone w postępowaniu odwoławczym przez organizację społeczną Stowarzyszenie [...] w [...]. Istotne znaczenie ma również stanowisko zawarte w piśmie Lasów Miejskich - [...] z z [...] grudnia 2018 r, że przedmiotowa część działki nr [...] /o powierzchni [...] ha jest zalesiona i może stanowić wartościowy przyrodniczo drzewostan leśny położony w kompleksie leśnym "Las [...]". W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala uznać, że ustalenia w protokole klasyfikacyjnym z [...] września 2017 r. sporządzonym w oparciu o wizję terenową oraz wykonane opisy profili glebowych nr [...] i [...] wskazujące, że działka objęta klasyfikacją w części stanowi siedlisko leśne, na którym występuje gleba bielicowa z piasków luźnych przewarstwiona pasiakiem słabo gliniastym; siedlisko leśne to bór świeży; drzewostan: sosna, dąb, robinia akacjowa, brzoza i zgodnie z Urzędową tabelą klas gruntów część IV dział V rozdział 5 oddział 1-i, grunt ten stanowi grunt pod lasami w V klasie bonitacyjnej, są prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2019 r. wniosła [...] w likwidacji, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o lasach, art. 20 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie wymienionych poniżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): - art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, 4 mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. - art 8. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. - art. 9. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. - art. 77 § 1 Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. - art. 80 Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. - art. 177 § 1 Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności iW mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz nie został oceniony całokształt zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżąca spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą wydania decyzji organu I instancji były przepisy art. Rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (D.U. z 2010 r.Nr 193, poz.1287). Zgodnie z treścią § 7 ust.7 przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej. W sprawie niniejszej organ I instancji orzekł dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha położonej na terenie dzielnicy [...] o ustaleniu V klasy bonitacyjnej gruntu dla użytku leśnego o symbolu "[...]" o powierzchni [...] ha na części ww. działki, zgodnie z mapą klasyfikacyjną, wchodzącą w skład operatu klasyfikacyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2017 r. oraz o umorzeniu postepowania klasyfikacyjnego w pozostałej części ww. działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez organ instancji II. Skarżąca [...] zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu, kwestionuje ustalenia organów. Odnosząc się do najistotniejszego zarzutu, że projekt ustalenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów został sporządzony dla nieruchomości, która nie jest lasem, gdyż niespełnione są przesłanki wskazane w art.3 ustawy o lasach. Charakter lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy pojęcia las. Definicja tego pojęcia zawarta jest w art. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (tekst jednolity Dz.U. 2011, nr 12, poz.59). Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W kwestii wykładni cytowanego przepisu nadal aktualny jest wyrok SN z dnia 28 stycznia 2009r. (IV CSK 353/08, LEX 527250), zgodnie z którym lasem jest także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną, drzewami i krzewami oraz runem leśnym. W cytowanym wyroku SN podkreślił, że las nie musi spełniać żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b czy c ustawy o lasach. Dodatkowe kryteria, wskazane w tym przepisie, dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha, przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. Trafny jest też pogląd, że przeznaczenie do produkcji leśnej nie wyklucza zaliczenia do lasów również takich gruntów, o których mowa w art. 3 pkt 1, dla których inwentaryzacja stanu lasów nie została jeszcze wykonana i decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej nie została jeszcze wydana. Również brak uproszczonego planu urządzenia lasu dla danego terenu nie powoduje, że grunty tracą charakter gruntów leśnych. Nie ma również znaczenia przeznaczenie gruntów w planie miejscowym na cele inne niż leśne: nie stanowi to o pozbawieniu tych gruntów ich faktycznego, dotychczasowego charakteru: w tym wypadku leśnego. Jak słusznie zauważył organ, protokół przeprowadzenia klasyfikacji gruntów z [...] września 2017 r., wykonany w oparciu o wizję terenową oraz wykonane opisy profili glebowych stwierdza, że działka objęta klasyfikacją pokryta jest drzewostanem leśnym w części istnieją na niej budowle ziemne - dawna strzelnica oraz budowle podziemne. Obszar w części stanowi siedlisko leśne, na którym występuje gleba bielicowa z piasków luźnych, przewarstwiona piaskiem słabo gliniastym; siedlisko to bór świeży i grunt ten stanowi grunt pod lasami w V klasie bonitacyjnej. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się wydruki zdjęć lotniczych z lat 2001-2018 z portalu "[...]", z których wynika, że przedmiotowa działka nr [...] w ww. okresie w całej zachodniej części pokryta była drzewostanem. Okoliczności te potwierdziły protokoły oględzin i zdjęcia sporządzone we wrześniu i październiku 2018 r. przez Wydział Ochrony Środowiska dla [...]. Nadto Lasy Miejskie – [...] w piśmie z [...] grudnia 2018 r. wskazały, że przedmiotowa część działki nr [...] o powierzchni [...] ha jest zalesiona i może stanowić wartościowy przyrodniczo drzewostan leśny położony w kompleksie leśnym "[...]". Zatem zarzut skargi, że przedmiotowa działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] nie spełnia warunków z art. 3 pkt 1 a ustawy o lasach – czyli zdaniem skarżącej Spółdzielni nie jest lasem są gołosłowne i przeczą ustaleniom dokonanym przez organy w toku prowadzonego postępowania. Jednocześnie Sąd podnosi, że organy dokonały prawidłowej i opartej na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa oceny czynności klasyfikacyjnych. Podsumowując poczynione wyżej uwagi, Sąd za słuszne uznał ustalenia organów. Na marginesie należy zauważyć, że nawet jeśli las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. runo leśne, to las nie traci przez to swojego charakteru. Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Innymi słowy nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn nieruchomość pozbawiona zostałyby drzewostanu, nie prowadzi to do utraty przez nią leśnego charakteru. Co więcej, należy doprowadzić do odtworzenia leśnego charakteru gruntu, gdyż właściciel obowiązany jest dbać o swój las. Czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Na marginesie można wskazać, że gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego, a taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy o lasach jest niedopuszczalna. Nie zasługują zatem na uwzględnienie wszystkie zarzuty sprecyzowane w skardze, a oparte na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy trafnie bowiem uznały, że przedłożony operat klasyfikatora może stanowić podstawę do poczynionych ustaleń w zakresie klasyfikacji gruntów i do dokonania stosownych zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Argumentacja organów przedstawiona w uzasadnieniach decyzji była precyzyjna i logiczna, a jednocześnie odnosiła się do wszystkich aspektów rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.