I SA/Wa 2080/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1971r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w O. pow. K., oznaczonej jako [...], stanowiącej własność J. B. Wnioskiem z dnia 10 listopada 2003 r. A. J. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została ona wydana w stosunku do osoby, która w dacie wywłaszczenia nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Minister Infrastruktury zawiesił z urzędu postępowanie do czasu przedłożenia postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia spadku po A. J. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa podjął zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1971 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T. J. podnosząc w nim zarzuty do postępowania wywłaszczeniowego. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister Infrastruktury stwierdził, że na podstawie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie zaś z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Minister wskazał w decyzji z dnia [... maja 2011 r., że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (postanowienie NSA z dnia 23.09.2003 r. sygn. akt II SA 1484/03). W powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Minister zaznaczył, iż wyjątki od zasad ustalonych w kpa muszą wynikać z ustaw szczególnych. Taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (por. J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 2009, s. 117-118). Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 14 tej ustawy organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez ww. organ rozpatrywała komisja odwoławcza do spraw wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji organu I instancji. Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie zaś art. 9a ww. ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest Wojewoda. Minister wskazał, iż w obecnym stanie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady w K. z dnia [...].08.1971 r. jest Wojewoda [...]. Minister uznał, że skoro postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury to należało umorzyć postępowanie przed Ministrem Infrastruktury. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. J. podnosząc w niej zarzuty w stosunku do postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1971 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. W kontrolowanej przez Sąd sprawie Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia[...] maja 2011 r. umarzającą postępowanie przed Ministrem Infrastruktury uznając, że wojewoda jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1971 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] w K. Organ wskazał, iż w sytuacji gdy nastąpiła zmiana kompetencji organów, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, należy ustalić właściwy organ do orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji z uwzględnieniem zmian w strukturze organów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższego stanowiska nie podziela. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej w rozpatrywanej sprawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy wyraźnie stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ww. ustawy odwołanie od orzeczenia organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej przysługiwało do komisji odwoławczej do spraw wywłaszczeń, która zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy działała przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, a więc organie centralnym. Zgodnie z ustawą z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16 ze zm.) prezydium wojewódzkiej rady narodowej było organem stopnia wojewódzkiego, który swoje kompetencje realizował m.in. przez kierowników właściwych wydziałów (w niniejszej sprawie Urząd Spraw Wewnętrznych) tworzonych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 listopada 1961 r. w sprawie tworzenia wydziałów przez prezydia rad narodowych (Dz. U. Nr 53, poz. 300 ze zm.). W związku z przeprowadzonymi reformami w systemie organów administracji publicznej nie funkcjonują obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, a mimo to kwestia właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie budziła zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych wątpliwości interpretacyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 839/98, że właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczenia, a nie orzekania. Właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu Najwyższego wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Należy zaznaczyć, iż stan prawny i faktyczny sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie przez Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku był taki, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z art. 2 ust. 2 i art. 48 ust. 1 tej ustawy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej), a organem odwoławczym i zarazem organem wyższego stopnia był wojewoda. W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem pierwszej instancji w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem odwoławczym zgodnie z art. 9a u.g.n jest wojewoda - organ stopnia wojewódzkiego administracji rządowej. W niniejszej sprawie o wywłaszczeniu orzekał organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego. Obecnie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda, dla którego zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 17 pkt 2 kpa organem wyższego stopnia jest właściwy minister. W związku z powyższym mając na uwadze przepis art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 kpa należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., jest właściwy w sprawie minister. W obecnie obowiązującym stanie prawnym w związku z przekształceniem z dniem 18 listopada 2011 r. Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1971 r. Nie można podzielić poglądu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w sprawach wywłaszczenia jako organ I instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, kiedy o wywłaszczeniu orzekał w pierwszej instancji organ stopnia wojewódzkiego. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2, i art. 157 §1 kpa i należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.