I SA/Wa 2081/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...]. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] o nabyciu przez Województwo [...] z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. [...] w S. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że Zarząd Województwa [...] o wnioskiem z dnia 3 lipca 2001 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 nieruchomości Skarbu Państwa będącego we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. [...] w S. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Wojewoda [...]. - na podstawie art. 60 ust. 1 i ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z póź. zm) w zw. z art. 47 tej ustawy oraz przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw (Dz. U. z 2001 r. Nr 65, poz. 659) - stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności mienia nieruchomego będącego we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. [...] w S.. W skład nabytego mienia weszły nieruchomość gruntowa zabudowana położona w B., przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. [...] m2, księga wieczysta KW nr [...] oraz budynki i budowle trwale połączone z nieruchomości gruntową. Po wszczętym z urzędu postępowaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] uznając, że brak jest przesłanek do przekazania prawa własności mienia Skarbu Państwa na rzecz Województwa [...]., w szczególności poprzez brak dokumentów potwierdzających formalne przekazanie spornych nieruchomości na rzecz SPZOZ w S.. W ocenie organu twierdzenie Wojewody [...], że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej władał przedmiotową nieruchomością na podstawie tytułu prawnego stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż stan faktyczny i prawny nie daje podstaw do takiego stwierdzenia, a co za tym idzie nie wypełnia przesłanek do nabycia przez Województwo [...] w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające (...). Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło Województwo [...]., wskazując, że Minister Skarbu Państwa błędnie zdefiniował pojęcie władania. Zdaniem Województwa [...] ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) nie definiuje pojęcia "władanie". W związku z tym odwołał się do przepisów kodeksu cywilnego określających, że władanie odnosi się zarówno do władztwa wykonywanego przez posiadacza samoistnego jak i zależnego. W ocenie wnioskodawcy SPZOZ w S. władał przedmiotową nieruchomością na podstawie umowy użyczenia zawartej bez zachowania formy pisemnej. Rozpoznając wniosek Województwa [...] , Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przepisu § 4 zarządzenia Wojewody [...] z dnia 30 lipca 1998 r. oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. nr 14 poz. 89) bezspornym jest, że SPZOZ w S. gospodaruje samodzielnie przekazanym w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym. W przedmiotowej sprawie brak jest jednak dokumentów potwierdzających formalne przekazanie spornych nieruchomości objętych KW [...], na rzecz SPZOZ w S.. Minister Skarbu Państwa słusznie wskazał, że pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego, nie może być więc podstawą do zastosowania art. 60 powołanej ustawy albowiem nie mieści się w pojęciu władania. Organ uznał zatem, że decyzja Wojewody [...] dnia [...] kwietnia 2002 r. rażąco narusza przepis art. 60 cytowanej ustawy w dnia 13 października 1998 r., bowiem umowa użyczenia nie może stanowić przesłanki władania w rozumieniu ww. przepisu ustawy. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Województwo [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz naruszenie art. 47 ust. 3 i art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez przyjęcie wbrew stanowisku Wojewody [...], że przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się we władaniu SPZOZ w S. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że cytowana wyżej ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie definiuje pojęcia władania. W związku z tym należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego, który odnosi się zarówno do władztwa wykonywanego przez posiadacza samoistnego jaki i posiadacza zależnego. Zdaniem skarżącego nie można wysnuć twierdzenia, że władanie rzeczą jest władaniem jedynie na podstawie tytułu prawnego i to tylko w postaci trwałego zarządu lub użytkowania. Wojewoda [...] przekształcając Wojewódzki Szpital Zespolony w S. w Samodzielny Publiczny ZOZ, zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r. przekazał jednocześnie Szpitalowi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomości i majątek Skarbu Państwa w tym również będącą we władaniu Szpitala zabudowaną nieruchomość gruntową. Działania Województwa jak i SPZOZ w S. stanowiły przejaw władztwa nad rzeczą wypełniając w swej treści umowę użyczenia, nawet niezawartą na piśmie. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wskazał, że skarga jest bezzasadna, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 roku zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zarzuty w niej zawarte nie miały zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny orzekając w pierwszej instancji nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec powyższego niezależnie od argumentacji przedstawionej przez skarżących Sąd miał obowiązek zbadać zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem. Mając na uwadze to kryterium należało uznać, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja, naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie zakończone orzeczeniami Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 roku oraz z dnia [...] czerwca 2007 roku toczyły się w jednym z nadzwyczajnych trybów, tj. trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.).Należy więc podkreślić, że odmiennie niż w postępowaniu zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w trybie nadzwyczajnym, kiedy to tylko wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać taką decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Z uzasadnienia obu decyzji organu wynika, że zasadniczym problemem, którym organ się zajmował jest analiza treści art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające (...), w szczególności wykładnią pojęcia "władania" w kontekście wyroku z Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 roku sygn. akt III RN 2006/01. Organ tym samym przeprowadził postępowanie, które w ocenie Sądu mogłoby mieć umocowanie jedynie na gruncie stosowania art. 60 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 roku, a zatem o charakterze zwykłym. W uzasadnieniu obu decyzji organu naczelnego natomiast brak jest w ogóle oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa, nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności mienia Skarbu Państwa, w kontekście przesłanek określonych w art. 156 kpa. Tymczasem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło niewątpliwe naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie "rażące". Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu. Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa dokonana przez organ, opiera się jedynie na odmiennej niż zawarta w uzasadnieniu kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji administracyjnej, interpretacji przepisów prawa- nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 kpa. Organ naczelny, dokonując oceny orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku winien mieć przede wszystkim na uwadze brzmienie przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę ich wydania i przepisów prawa procesowego, nie zaś poglądu prawnego zaprezentowanego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Dopiero analiza poddanych kontroli orzeczeń w aspekcie wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią tychże przepisów, może prowadzić do wydania odpowiadającej prawu decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Uznając zatem, iż zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 107 §3 kpa i 156 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 135 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście wystąpienie przesłanek z art. 156 kpa, a wyniki tej analizy przedstawi w motywach wydanego rozstrzygnięcia.