I SA/Wa 2084/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. F.-O. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata Ł. R., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, na podstawie art. 149 § 3 i § 4 oraz art. 150 § 1 kpa w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191, ze zm.), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. F.-O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...], utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. stwierdzającą nabycie przez gminę [...] nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda podał, że wnioskująca o wznowienie postępowania E. F.-O. nie zachowała terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. W ocenie organu I instancji wnioskodawczyni przekroczyła miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wynikający z art. 148 § 1 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E. F.-O. złożyła zażalenie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i uwzględnienia podania o wznowienie postępowania. Skarżąca stwierdziła, że o treści decyzji komunalizacyjnej dowiedziała się dopiero po doręczeniu jej odpisu tej decyzji, to jest w dniu 28 czerwca 2013 r. i od tej daty dopiero obowiązywał ją termin określony w art. 148 § 1 kpa, który zachowała. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu zażalenia stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wyjaśniła, że skarżąca w dniu 4 marca 2013 r. złożyła wniosek o doręczenie jej odpisu kwestionowanej przez nią decyzji komunalizacyjnej. We wniosku tym skarżąca precyzyjnie stwierdza, że decyzja ta dotyczy nieodpłatnego nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], stanowiącej działki [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...]. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni podała, że prosi o odpis decyzji "tak bym poznała jej podstawę prawną i mogła zweryfikować jej zasadność" (k. 18 akt). Z wniosku tego jednoznacznie zatem wynika (w ocenie organu odwoławczego), że wnioskodawczyni nie prosiła o odpis, aby zapoznać się z treścią decyzji, bo ją znała, a jedynie by zweryfikować jej zasadność. W tej sytuacji Komisja podzieliła pogląd organu I instancji, że skarżąca już w dniu 4 marca 2013 r. znała treść decyzji, która stanowiła okoliczność, o której mowa w art. 148 § 1 kpa. Zatem Skarżąca składając podanie o wznowienie postępowania w dniu 2 lipca 2013 r. naruszyła miesięczny termin określony tym przepisem. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy uznał, że z treści zażalenia (ostatnie zdanie) wynika, że skarżącej prawdopodobnie chodzi o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, czego może się domagać w odrębnym postępowaniu. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. F.-O.. W jej uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie całości zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza odmowy przez Sąd Rejonowy w [...] wglądu do dokumentów księgi wieczystej KW [...] oraz naruszenie art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz aktu wykonawczego do niej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235). Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W szczególności podkreśliła, że nie dysponowała żadnymi dokumentami potwierdzającymi nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...]. Jej żądanie skierowane do Sądu Rejonowego w [...] o umożliwienie jej zapoznania się z dokumentami księgi wieczystej KW [...] zostało uzależnione od przedłożenia oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu dokumentu nadania ziemi. Wnioskodawczyni dysponowała jedynie kopią dokumentu nadania ziemi, nie była więc w stanie wykonać zobowiązania Sądu i nie miała możliwości zapoznania się z dokumentami do księgi wieczystej, zwłaszcza treścią, podstawą prawną i uzasadnieniem decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r., która miała tu istotne znacznie. Wnioskodawczyni mogła jedynie zapoznać się z treścią księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości poprzez elektroniczny podgląd, z którego wynika niepełna informacja, że właścicielem jest Gmina [...], a podstawę wpisu stanowi decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Nie wskazano numeru decyzji ani żadnej podstawy prawnej dokonania wpisu. W ocenie skarżącej trudno na podstawie takiego wpisu sporządzić odwołanie czy skargę. Dopiero doręczenie skarżącej przedmiotowej decyzji byłego Wojewody [...], co nastąpiło w dniu 28 czerwca 2013 r., pozwoliło jej na zapoznanie się z podstawą prawną decyzji, jej uzasadnieniem i w następstwie sporządzenie odpowiednich środków zaskarżenia. Zdaniem skarżącej nie może budzić wątpliwości, że treść decyzji nie była jej znana przed datą 28 czerwca 2013 r. Samo sformułowanie skarżącej, że Gmina nabyła nieodpłatnie nieruchomość, bez potwierdzenia doręczenia jej tej decyzji, mogło być chybione. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją, że skoro stwierdziła w skardze, iż gmina nabyła nieodpłatnie nieruchomość jej ojca to jest to równoznaczne z wiedzą skarżącej o decyzji wojewody. Równocześnie skarżąca podniosła, że nawet sam B. S. nie miał wiedzy, że gmina nabyła własność jego nieruchomości i w jaki sposób. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z uzasadnienia podania o wznowienie postępowania wynika, że jego podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 4 kpa (organ nieprawidłowo podał art. 145 pkt 4), a zatem w rozpatrywanej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 148 § 2 i termin tam określony. W ocenie Komisji zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy jednak o tym, że i ten termin nie został przez wnioskodawczynię dotrzymany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącą E. F.-O. w dniu 2 lipca 2013 r. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., na mocy której gmina [...] nabyła nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW [...]. Jako podstawę swojego wniosku skarżąca wskazała jedynie "art. 145 kpa". Rozpoznając tak sformułowane żądanie i wydając zaskarżone postanowienie Wojewoda [...] powołał się na "art. 148 § 1 i art. 149 § 3 i § 4" kpa. Zgodnie z treścią art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Od tej zasady kodeks postępowania administracyjnego przewiduje jednak wyjątki, a jednym z nich jest sytuacja określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, co umknęło organom rozpatrującym niniejszą sprawę, że przepis art. 145 kpa, który reguluje instytucję wznowienia postępowania administracyjnego, posiada złożoną strukturę wewnętrzną. Jest bowiem podzielony na 2 paragrafy, z których § 1 jest dodatkowo podzielony na 7 punktów. Podstawowe przesłanki wznowienia określone są w art. 145 § 1 kpa w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia ograniczone są jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1 (a także art. 145a i 145b) kpa, zaś dodatkowe przesłanki mogą być wprowadzane tylko w drodze ustawowej. Przypomnieć przy tym należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązki powyższe precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji publicznej zobowiązane są również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ administracji publicznej ocenia ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Istotną zatem dla organu rozpatrującego sprawę okolicznością w przypadku wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego jest precyzyjne ustalenie, o którą (lub które) z 7 przesłanek określonych w art. 145 § 1 kpa skarżący opiera swój wniosek. Ustalenie to determinuje bowiem zarówno dalszy sposób rozpoznawania sprawy, jak i konieczność ustalenia istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku terminów, w tym i kwestii zachowania ustawowego terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Temu obowiązkowi organ I instancji w rozpatrywanej sprawie nie sprostał wydając swoje postanowienia bez wcześniejszego ustalenia, o którą z przesłanek określonych w art. 145 skarżąca opierała swój wniosek. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanego postanowienia kwestii zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku postępowania. Brak także dowodów na to, że organ prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została przez organ dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie podniesionej wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że organ nie poczynił wszystkich niezbędnych ustaleń, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Także postępowanie organu odwoławczego nie było prawidłowe. Organ ten nie zauważył bowiem wad postępowania pierwszoinstancyjnego i bezkrytycznie podzielił pogląd organu I instancji, że skarżąca naruszyła miesięczny termin określony w art. 148 § 1 kpa. Nadto w odpowiedzi na skargę organ II instancji stanął na stanowisku, że "Z treści uzasadnienia podania o wznowienie postępowania wynika, iż jego podstawę stanowi art. 145 pkt 4 kpa". Przy czym stwierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu powołanego przez organ dokumentu. Brak także wyjaśnienia dlaczego takie stanowisko organ odwoławczy sformułował dopiero w odpowiedzi na skargę. Podsumowując stwierdzić należy, że zapadłe w niniejszej sprawie postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 9 i 77 § 1, art. 80 i 145 § 1 oraz art. 148 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć w tej sytuacji należy, że zasadą postępowania administracyjnego (także odwoławczego), wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli zawarte w złożonym piśmie żądanie jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990 r., Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć musi należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym bowiem razie mamy, jak już wyżej stwierdzono, do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie, w wyniku którego wydane zostały zaskarżone postanowienia, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącej, lecz przede wszystkim w pierwszej kolejności pozwolą odpowiedzieć na pytanie, na której z 7 przesłanej wymienionych w art. 145 § 1 kpa skarżąca opiera swoje żądanie wznowienia postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.