I SA/Wa 2084/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], województwo [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. na wniosek strony zawiesił postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu postanowienia organ pouczył stronę o treści art. 98 § 2 kpa, zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Postanowienie zostało wysłane listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres pełnomocnika [...], tj. [...], wskazany w aktach sprawy. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie niezłożeniem w ustawowym terminie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. Od tej decyzji strona nie złożyła odwołania w ustawowym terminie, w związku z czym decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. Do pisma dołączono odwołanie od przedmiotowej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił przywrócenia wnioskowanego terminu. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego na wniosek strony postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. [...] złożyła zażalenie na to postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy to postanowienie Wojewody [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik strony doprecyzował kolejny wniosek [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i zwrócił się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Pełnomocnik strony poinformował o odnalezieniu dokumentów i o tym, że dostarczy je po wznowieniu postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] poinformowała o wycofaniu udzielonego pełnomocnictwa oraz o udzieleniu pełnomocnictwa innemu pełnomocnikowi, który jednak poinformował pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., że pełnomocnictwa nie przyjmuje. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że odwołanie nie może zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie rekompensat za "mienie [...]" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 9 tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez obywateli polskich na terenach niewchodzących obecnie w skład Rzeczypospolitej Polskiej jest minister właściwy do spraw administracji publicznej. Organ II instancji przywołał treść art. 16 oraz art. 145 § 1 oraz 149 § 2 kpa i dokładnie wyjaśnił tryb i zasady oraz procedurę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] listopad 2017 r. powołano podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zgodnie, z którym: ,,W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organ wojewódzki słusznie odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W aktach niniejszej sprawy znajduje się bowiem pełnomocnictwo z dnia [...] listopada 2005 r. [...], która upoważniła córkę [...] do reprezentowania jej w niniejszej sprawie. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. została wysłana na adres pełnomocnika [...], wskazany w aktach sprawy. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej tę decyzję wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, zatem doręczenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nastąpiło w dniu 6 listopada 2014 r. w trybie art. 44 § 4 kpa, czyli w trybie tzw. doręczenia zastępczego. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że skarżąca brała udział w postępowaniu, gdyż była skutecznie reprezentowana przez pełnomocnika, , czyli córkę [...]. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 98 § 2 kpa przez zastosowanie i niezasadne umorzenie zawieszonego postępowania oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa przez niezastosowanie. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez matkę skarżącej, [...], nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty, tożsame z podniesionymi w odwołaniu, na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W szczególności skarżąca podniosła, że organ naruszył art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez niezastosowanie, nie wznawiając postępowania, mimo że skarżąca od 2011 r. bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca opisała swoją ciężką sytuację życiową związaną z jej wyjazdem do Niemiec i ciężką chorobą męża. Podkreśliła, że udzieliła pełnomocnictwa córce, która mieszkała wówczas w [...], ale wkrótce wyprowadziła się i nie zawsze docierała do niej poczta. W latach 2009-2016 córka przeprowadzała się 5 razy. Przeprowadzki te związane były z jej kształceniem się i pracą. Wyznaczyła pełnomocnika do odbioru przesyłek pocztowych, ale była uszkodzona skrzynka pocztowa i często ginęły awiza. Przez lata klatka schodowa była nieremontowana, był nawet tam pożar. Zdaniem skarżącej awiza informującego o liście poleconym z decyzją umarzającą postępowanie córka nie dostała, bo list wrócił do organu jako niepodjęty. Inaczej jej pełnomocnik odebrałby list i skarżąca miałaby możliwość złożyć odwołanie. Organ nigdy nie wszczął postępowania w tym zakresie, co powinien był uczynić. Zatem mimo posiadania pełnomocnika skarżąca bez swej winy nie wzięła udziału w postępowaniu, bowiem doszło do nieprawidłowego doręczenia z winy poczty - nie awizowano przesyłki z decyzją umarzającą, zatem pełnomocnik nie mógł działać w imieniu skarżącej. W ocenie skarżącej spełnione zostały przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Będąc cały czas zajęta opieką nad mężem, nie mając pieniędzy na adwokata i w sytuacji, gdy ze względu na uszkodzenie skrzynki pocztowej do pełnomocnika skarżącej nie dochodziły awiza, skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w niniejszym postępowaniu. Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że organ naruszył art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie wznawiając postępowania, mimo że skarżąca odnalazła konieczne dokumenty dla prowadzenia postępowania o ubieganie się o rekompensatę. Ostatecznie skarżąca uznała, że konsekwencją naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa było pozostawienie w obrocie decyzji umarzającej postępowanie na zasadzie art. 98 § 2 kpa. Dlatego też niewznawiając postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa organ naruszył automatycznie art. 98 § 2 kpa. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie ocena prawidłowości wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiającą, po wznowieniu w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W postępowaniu tym poza kognicją Sądu pozostaje zatem oceny prawidłowości wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] października 2014 r., o co również wnosi w złożonej skardze skarżąca. Prawidłowość wydania tej decyzji jest obecnie przedmiotem licznych wszczynanych przez skarżącą odrębnych postępowań administracyjnych, w których skarżąca korzysta z przysługujących jej środków zaskarżenia. Również poza kognicją Sądu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje ocena możliwości wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, którą to kwestię podnosi skarżąca w złożonej skardze. Jak bowiem wynika z akt sprawy (k-13 akt sądowych), Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Postanowienie to zostało skierowane do skarżącej. Stronie przysługiwało prawo złożenia zażalenia na to postanowienie, o czym skarżąca została właściwie pouczona. Przechodząc zatem do oceny prawidłowości wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wyjaśnić należy, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanki wznowienia postępowania są określone w sposób enumeratywny w art. 145 § 1, art. 145a i 145b kpa i mają charakter obligatoryjny. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 kpa wykładnia tych przesłanek nie może mieć charakteru rozszerzającego. Celem postępowania wznowieniowego jest w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a dopiero w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny, przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza - pozaprocesowa - kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W pierwszej fazie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenia wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Odmowa wznowienia postępowania może być uzasadniona tym, że strona żąda wznowienia postępowania z innej przyczyny niż wymieniona w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również tym, że z twierdzeń strony można w oczywisty sposób wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1652/95). Oznacza to, że nie można odmówić wznowienia postępowania, jeżeli żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę w ustawowym terminie i jeżeli została wskazana ustawowa podstawa wznowienia. Faktyczne istnienie podstaw do wznowienia postępowania może być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, prowadzonego dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W drugiej fazie postępowania organ administracji ma obowiązek przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 149 § 2 kpa. Zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 i 2 kpa organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., ponieważ we wniosku o wznowienie postępowania skarżąca powołała ustawową przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, ponieważ stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca kwestionuje tę decyzję, ponieważ uważa, że z przyczyn rodzinnych i materialnych nie mogła osobiście brać udziału we wszczętym na jej wniosek postępowaniu, a ustanowiony przez nią pełnomocnik (córka) z przyczyn od niej niezależnych (częste wyjazdy i zepsuta skrzynka pocztowa) nie mógł odebrać wysyłanych na adres pełnomocnika awiz pocztowych, co spowodowało nieskorzystanie przez skarżącą w ustawowym terminie z możliwości zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. Z takim stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy, na wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2005 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez matkę skarżącej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Także na wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. W treści tego postanowienia znajduje się odpowiednie pouczenie o treści art. 98 § 2 kpa. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo skarżącej z dnia 8 listopada 2005 r. upoważniające córkę do reprezentowania skarżącej w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W pełnomocnictwie tym podany także został adres zamieszkania córki w [...]. Zgodnie z treścią art. 40 § 1 i § 2 zd. 1 kpa pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Pełnomocnik skarżącej nie informowała organu o zmianie adresu zamieszkania. Oznacza to, że organ prawidłowo wysłał decyzję z dnia [...] października 2014 r. na adres pełnomocnika podany w pełnomocnictwie. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej tę decyzję wynika, że przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana, zatem organ zasadnie uznał, że doręczenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nastąpiło w dniu 6 listopada 2014 r. w trybie tzw. doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 kpa). Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Przez brak udziału strony rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Organ nie pominął najpierw skarżącej, a potem jej pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu. Fakt niepowiadomienia przez pełnomocnika o zmianie adresu oraz ewentualne kłopoty z odbiorem awiz pocztowych wynikłe, jak twierdzi skarżąca, ze złego stanu skrzynki na listy, nie stanowią podstawy do uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dodatkowo, ze względu na zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 98 § 2 kpa wyjaśnić należy, że przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego. Nie stosując tego przepisu, organy nie mogły go zatem naruszyć. Oznacza to, że wydane w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia oparte zostały o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa (w tym także art. 145 § 1 pkt 4 kpa) oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych przez organ I i II instancji decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.