I SA/Wa 2084/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ) na podstawie art. 138 § 1 ust 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 20019 r. poz. 393) po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r. znak [...] orzekającej o wprowadzeniu z urzędu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w odniesieniu do użytków w działkach nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] z obrębu [...], uchylił zaskarżoną decyzje w części dotyczącej ujawnienia użytku Bi – inne tereny niezabudowane i orzekł o ujawnieniu w to miejsce użytku Bi – inne tereny zabudowane, a w pozostałej części (dotyczącej powierzchni użytków) utrzymał decyzję w mocy. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Starosta [...](dalej : starosta) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany użytków w przedmiotowych działkach w związku z opracowaniem geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]. Z opracowania tego wynikało, że część działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią nie , jak dotychczas ujawnione w ewidencji , drogę (dr) ale inny teren zabudowany (Bi). Starosta decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na wykazaniu w obrębie [...]: - dla działki nr [...] w miejsce dotychczasowe użytku dr – droga użytku Bi – inne tereny niezabudowane dla całej powierzchni działki 0,0134 ha; - dla działki nr [...] w miejsce dotychczasowego użytku dr – droga dla całej powierzchni działki 0,1185 ha , użytki Bi – inne tereny niezabudowane dla powierzchni 0.0131 ha oraz użytku dr- droga dla pozostałej powierzchni 0,1054 ha; - dla działki nr [...] w miejsce dotychczasowego użytku dr – droga dla całej powierzchni działki 0,1037 ha, użytku Bi – inne tereny niezabudowane dla powierzchni 0.0408 ha oraz użytku dr- droga dla pozostałej powierzchni 0,0629 ha; - dla działki nr [...] w miejsce dotychczasowego użytku dr – droga dla całej powierzchni działki 0,089 ha, użytku Bi – inne tereny niezabudowane dla powierzchni 0.0009 ha oraz użytku dr- droga dla pozostałej powierzchni 0,0080 ha; Organ wskazał, że wszystkie te grunty opisane są w ewidencji jako droga. Organ zaznaczył, ze do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] przyjęty został operat geodezyjny, z którego wynika, że tylko części ww. działek stanowią drogę. Pozostała część stanowi zaś teren określony jako inny teren zabudowany. Organ podniósł, ze z akt zgromadzonych w sprawie, uzupełnionych w postępowaniu odwoławczym m.in. o protokół z wizji w terenie jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] oraz nr [...] znajduje się budynek stacji paliw, zaś działki nr [...] i nr [...] są częściowo zagospodarowane jako teren tej stacji (zbiorniki, podjazdy itp.). Stacja ta została wniesiona zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym przez Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] października 1997 r., a decyzją nr [...] z dn. [...] grudnia 1997 r. ten sam organ zezwolił na przystąpienie do jej użytkowania. Jak wynika z dokumentacji części działek nr [...] , nr [...] i nr [...] stanowią ulice [...] zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich. Organ odwołując się do załącznika nr 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ewidencji gruntów i użytków, które zawiera definicję drogi, inne tereny zabudowane a także do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków jest prowadzonym jednolicie dla terenu całego kraju, stale aktualizowanym zbiorem danych o gruntach, budynkach i lokalach oraz właścicielach władających tymi nieruchomościami. Odwołując się z kolei do art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne organ wskazał, że z przedmiotowych akt ( w tym z opracowania geodezyjnego [...]) wynika, że przedmiotowe działki składają się z części niezbędnej dla ruchu kołowego oraz części związanej z organizacją stacji paliw. Organ zaznaczył, że należy rozróżnić obiekty służące bezpośredniej obsłudze ruchu (np. sygnalizację świetlną, odwodnienia itp.) oraz obiekty służące obsłudze uczestników tego ruchu. Czyli takie obiekty, które nie są bezpośrednio wykorzystywane dla celów komunikacyjnych np. hotele, obiekty gastronomiczne czy stacje paliw, które chociaż uznane za część MOP, które zdaniem organu powinny być oznaczone symbolem Bi, gdyż ich głównych celem nie jest obsługa ruchu tylko prowadzenie działalności gospodarczej. Reasumując organ wskazał, że obecne rozstrzygnięcie nie ma wpływu na ustalenia dotyczące stanu przeszłego (31.12.1998) dokonywanego dla innych celów – rozstrzygnięcia stanu prawnego nieruchomości, na co powołuje się strona w swoim odwołaniu. Skargę na powyższą decyzje wniosło Województwo [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 24 ust 2 a pkt 1 lit. c oraz ust 2b pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z załącznikiem nr 6 do tego rozporządzenia oraz § 110 i 114 rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie poprzez dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w zakresie ujawnienia użytku Bi przy braku przesłanek do ich dokonania, w sytuacji błędnego zaliczenia do kategorii użytku Bi przy braku przesłanek do ich dokonania stacji benzynowej (MOP), podczas gdy prawidłowa interpretacji przedmiotowych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że obiekt tej kategorii służy do obsługi ruchu w rozumieniu ww. załącznika nr 6 do rozporządzenia i stanowi użytek "dr"; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77,80 kpa w zw. z art. 7 i 8 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, wskutek czego rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnych ustaleniach faktycznych. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania . Skargę na powyższą decyzję wniósł również [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Zarządzeniem z 10 października 2019 r. Skargę [...] Zarządu Wojewódzkiego w [...] z [...] maja 2019 r. Sąd potraktował jako uzupełnienie skargi Województwa [...] gdyż skargi te zostały wniesione przez ten sam podmiot. Zgodnie bowiem z § 2 ust 1 Statutu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] , [...] Zarząd Dróg Wojewódzkiego w [...] jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, finansowaną z budżetu Województwa [...]. Tym sam nie może występować w sprawie w imieniu własnym lecz Województwa [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), zwanej dalej Pgik, oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Z przepisu tego wynika podstawowa zasadą prowadzenia ewidencji - zasada aktualności czyli utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Stosownie do art. 2 pkt 8 Pgik, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Dane podmiotowe służyć mają wyłącznie odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego nieruchomości i potwierdzają zaistniały stan ukształtowany na podstawie innych dokumentów. Nie mogą zatem samodzielnie tego stanu kształtować. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające m.in. z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych mogą dotyczyć wyłącznie zmian przedmiotowych i nie mogą uzasadniać zmiany danych w zakresie praw podmiotowych do gruntu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 lutego 2008 r., II SA/Bk 636/07, Lex nr 480114). Zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ewidencji gruntów i budynków do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). Zgodnie z art. 4 ust 1 i 2 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (ust.1), droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (ust.2). Z akt administracyjnych w tym z opracowania geodezyjnego [...], który stanowił podstawę wszczęcia postępowania z urzędu przez starostę [...] wynika, że tylko części działek wymienionych w zaskarżonej decyzji stanowią drogę. Pozostała część stanowi zaś teren określony jako inny teren zabudowany. Z akt zgromadzonych w sprawie, w tym również z protokołu z wizji w terenie jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] oraz nr [...] znajduje się budynek stacji paliw, zaś działki nr [...] i nr [...] są częściowo zagospodarowane jako teren tej stacji (zbiorniki, podjazdy itp.). Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika także, że stacja ta została wzniesiona zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym przez Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] października 1997 r., a decyzją nr [...] z dn. [...] grudnia 1997 r. ten sam organ zezwolił na przystąpienie do jej użytkowania. Ponadto jak wynika z dokumentacji części działek nr [...] , nr [...] i nr [...] stanowią ulice [...] zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich, działki składają się z części niezbędnej dla ruchu kołowego oraz części związanej z organizacją stacji paliw. Na działkach tych nie jest zorganizowany MOP. Organ zatem prawidłowo wskazał, że należy rozróżnić obiekty służące bezpośredniej obsłudze ruchu (np. sygnalizację świetlną, odwodnienia itp) oraz obiekty służące obsłudze uczestników tego ruchu, czyli takie obiekty, które nie są bezpośrednio wykorzystywane dla celów komunikacyjnych np. hotele, obiekty gastronomiczne czy stacje paliw, które chociaż mogą stanowić część MOP (przy autostradach czy drogach szybkiego ruchu), powinny być oznaczone symbolem Bi, gdyż ich głównych celem nie jest obsługa ruchu drogowego tylko prowadzenie działalności gospodarczej. Dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego nie jest wyłączną przesłanką stwierdzenie, że przylega on do drogi czy służy także obsłudze użytkowników ruchu. Niezbędne jest także ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. W niniejszej sprawie organy prawidłowo orzekły o wprowadzeniu z urzędu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w odniesieniu do użytków w działkach nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] z obrębu [...], gdyż ich głównym celem, nie jest wyłącznie obsługa ruchu drogowego w rozumieniu powołanych przepisów. Mając powyższe na uwadze Sad uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.