I SA/Wa 2088/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Sławomir Antoniuk /spr./ Protokolant ref. sąd. Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawna ul. [...]) o pow. [...] m2 uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" oznaczonej nr hip. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w księdze wieczystej KW [...]. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Naczelnik Miasta U. decyzją z dnia [...] października 1976 r., nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (dawna ul. [...]) uregulowaną w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" oznaczoną numerem hipotecznym [...] o powierzchni [...]m2, stanowiącą własność Z. S. Zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej Geologii Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w W. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia [...] maja 1975 roku ww. nieruchomość została przeznaczona pod rozbudowę Zakładów Mechanicznych "[...]" w U. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 1999 r., sygn. akt [...] Ns [...] spadek po zmarłej w dniu [...] grudnia 1998 r. Z. S. w całości otrzymała córka – J.S. J. S. w dniu [...] kwietnia 2004 r. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2. Prezydent W. decyzją dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości jako bezprzedmiotowe. W wyniku wniesionego przez J. S. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na brak podstaw do umorzenia postępowania oraz konieczność merytorycznego rozpatrzenia wniosku zwrotowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dawna nieruchomość uregulowana w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" stanowi obecnie : * część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. całkowitej [...] m2 opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]; właścicielem gruntu jest Skarb Państwa; nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółce Zakłady Przemysłu [...] "[...]" z siedzibą w W. zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., nr [...]; na podstawie odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia [...] października 2004 roku ustalono, że aktualnym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest Przedsiębiorstwo Handlu [...] "X" Sp. z o.o., * część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. całkowitej [...] m2 opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]; właścicielem gruntu jest Skarb Państwa; nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółce Zakłady Przemysłu [...] "[...]" z siedzibą w W. zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] (prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...]); aktem notarialnym z dnia [...] marca 2000 r., repertorium nr [...] Zakłady Przemysłu [...] "[...]" S.A. przeniosły prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz własność hali w stanie surowym otwartym na rzecz S. i W. O. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ podniósł, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w przypadku, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i stan prawny nieruchomości w dacie orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu. W niniejszej sprawie Skarb Państwa utracił możliwość władania nieruchomością, ponieważ ustanowiono na rzecz osób trzecich prawo użytkowania gruntu będącego przedmiotem wniosku zwrotowego, co z kolei stanowiło negatywną przesłankę orzekania o zwrocie. Od powyższej decyzji odwołała się J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Prezydenta W. do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania wymieniona podniosła, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz w wymaganym terminie 7 lat nie rozpoczęto prac związanych z realizacją inwestycji. Nadto, w sprawie nie miało znaczenia przeniesienie prawa użytkowania wieczystego do objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości, bowiem decyzja wywłaszczeniowa utraciła moc obowiązującą z powodu sprzeczności z konstytucją RP Wojewoda [...], nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oznaczało, że nabywcą nieruchomości albo jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w chwili zgłoszenia roszczenia nie był podmiot, na rzecz którego orzeczono niegdyś o wywłaszczeniu nieruchomości - w niniejszej sprawie Skarb Państwa. W przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego ujawnionego w księdze wieczystej roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, bowiem ustawodawca wyłączył nawet możliwość jego zgłoszenia w trybie administracyjnoprawnym. Zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nabycie w ten sposób prawa przez osobę trzecią uniemożliwiało realizację roszczenia określonego w art. 136 ust. 3 powołanej ustawy. Ustalenia dokonane w niniejszym postępowaniu nie dawały podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki wymienione w art. 229 ww. ustawy, bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu (działek nr [...] i [...]) na rzecz Zakładów Przemysłu [...] "[...]" w W. i ujawnienie tego prawa w księgach wieczystych oraz dalsze przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na inne podmioty: Przedsiębiorstwo Handlu [...] "X" Sp. z o.o. oraz małżeństwo W. i S. O., nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r. (wejściu w życie ww. ustawy). Utrata przez Skarb Państwa władania przedmiotową nieruchomością stanowiła negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie mogła jednak stanowić podstawy do umorzenia postępowania, lecz nakładała na organ orzekający obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwrotu takiej nieruchomości. Na powyższą decyzję J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia jej w całości i nakazania by Wojewoda [...] zwrócił wywłaszczoną nieruchomość. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 68 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c, obrazę przepisów postępowania dowodowego art. 76 - 88a k.p.a. oraz obrazę przepisów prawa materialnego - art. 119 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy pominął ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości - "aby wywłaszczenie było ważne jego cel musi być zrealizowany". Rozbudowa Zakładów "[...]" nie została natomiast nigdy zrealizowana. Zdaniem skarżącej, postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, a zatem bezprawne było również nabycie spornego gruntu przez Skarb Państwa. Dlatego też, dalszego przeniesienia praw rzeczowych do gruntu dokonywał podmiot nie mający ku temu legitymacji prawnej - nie będący właścicielem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej wskazują, że sądy administracyjne sprawują kontrolę stosując środki określone w ustawie. W razie uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną Sąd orzeka kasacyjnie, zgodnie z art. 145 powołanej ustawy, który to przepis nie dopuszcza możliwości nakazania organowi konkretnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie uprawnia do wskazania co do dalszego postępowania - art. 141 § 4 powołanej ustawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawna ul. [...]) o pow. [...] m2, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] opisanej w księdze wieczystej KW [...], rozstrzygnięcie oparł na stwierdzeniu, że utrata przez Skarb Państwa władania wymienioną nieruchomością stanowiła negatywną przesłankę jej zwrotu. Wskazane rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe, bowiem zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż niedopuszczalne jest podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione prawo wieczystego użytkowania. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego, Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] i [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakłady Przemysłu [...] "[...]" prawa użytkowania wieczystego działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 2000 r., repertorium [...] nr [...] Zakłady Przemysłu [...] "[...]" S.A. (następca prawny Zakładów Przemysłu [...] "[...]") przeniosły na rzecz małżeństwa S. i W. O. prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] wraz z własnością hali w stanie surowym otwartym znajdującej się na gruncie. Aktem notarialnym z dnia [...] października 2003 r., repertorium [...] nr [...] Agencja [...] S.A. w W. przeniosła tytułem aportu na rzecz Przedsiębiorstwa Handlu [...] "X" Sp. z o.o. w W. m.in. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Z treści wymienionego aktu notarialnego wynika, że Agencja [...] S.A. prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę [...] nabyła w dniu [...] grudnia 2000 r. J. S. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie części działek nr [...] i [...], wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2004 r., tj. po utracie przez Skarb Państwa władania nieruchomością będącą przedmiotem wniosku zwrotowego. W świetle powyższych ustaleń nie może być kwestionowane, iż nieruchomość, o zwrot której ubiega się skarżąca, nie pozostaje w dyspozycji organów Państwa, bowiem ustanowione zostało na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich: Przedsiębiorstwa Handlu [...] "X" Sp. z o.o. w W. oraz małżeństwa S. i W. O. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r, sygn. akt IV SA 390/98 (publ. LEX nr 45941) zawarł tezę, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Decyzja taka, bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego bądź wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania wieczystego, naruszałaby porządek prawny, gdyż kolidowałaby z istniejącym stanem prawnym, a nadto byłaby niewykonalna, skoro zarówno Skarb Państwa jak i gmina nie mogłyby zwrócić nieruchomości, nad którymi utraciły władanie w momencie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt III ARN 22/94 OSNP 1994/7/108 wyraził pogląd, iż organ administracji rządowej orzekając o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127/) powinien brać pod uwagę nie tylko określoną w tym przepisie przesłankę zwrotu, lecz także obowiązany jest uwzględniać istniejący w dniu orzekania stan prawny i faktyczny nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne wydawanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93), w szczególności zaś wtedy, gdy na nieruchomości tej zostało ustanowione użytkowanie wieczyste (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93). Powołane orzecznictwo, jako zachowujące aktualność w odniesieniu do obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jest w pełni akcentowane przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie. Z tych też względów należy stwierdzić, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej, nie dysponowały sporną nieruchomością w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a zatem nie były uprawnione do orzekania ojej zwrocie. Odmienne rozstrzygnięcie powodowałoby niewykonalność decyzji. Dodatkowo wskazać należy, na co również zwrócił uwagę Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że, w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego ujawnionego w księdze wieczystej z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami została wyłączona możliwość dochodzenia roszczeń o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w trybie administracyjnoprawnym - art. 229 powołanej ustawy. Prawo użytkowania wieczystego ma bowiem charakter ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, a jego zniesienie może nastąpić wyłącznie przez Sąd powszechny w drodze rozwiązania umowy, w postępowaniu cywilnoprawnym (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1363/96, publ. LEX nr 45909). Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł rozpoznać tych zarzutów skargi, które dotyczyły prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego oraz poprawności samej decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ wykraczają one poza zaskarżone rozstrzygniecie. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła być uwzględniona. Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.