I SA/Wa 2088/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi V.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. nr KOC/7434/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 6 lipca 2022 r. nr KOC/7434/Go/21 utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 25 października 2021 r. nr KOC/5740/Go/21 stwierdzającą umorzenie z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 4 lipca 1960 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Tytuł własności nieruchomości uregulowany był na imię D. F. i P. małżonków B. w częściach równych niepodzielnie na mocy aktu z 1911 r., co potwierdza zaświadczenie Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w W. nr [...]. Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłata symboliczną. Wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...] złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W.. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z 4 lipca 1960 r. odmówiło B. reprezentowanemu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Odpis orzeczenia 18 lipca 1960 r. został załączony do wniosku o ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Sąd Powiatowy [...] postanowieniem z 26 czerwca 1961 r. sygn. akt [...] dokonał wypisu prawa własności nieruchomości objętej księgą [...] w W. na rzecz Skarbu Państwa. V. M. 15 września 2021 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 4 lipca 1960 r. wskazując, że dawna nieruchomość położona przy ul. [...], hip. [...] stanowiła współwłasność D. B. i P. B., a przed Sądem Rejonowym [...] prowadzona jest sprawa z wniosku V. M. o stwierdzenie nabycia spadku po D. B., jednakże postępowanie sądowe nie zostało jeszcze zakończone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 października 2021 r. stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Kolegium powołało art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 1491), zgodnie z którym postępowanie wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Organ wskazał, że decyzja z 4 lipca 1960 r. została doręczona Wydziałowi Finansowemu Oddziału Dochodów Państwowych 11 lipca 1960 r. V. M. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzja jest wadliwa, albowiem rozstrzygnięcie powinno zostać doręczone następcom prawnym D. B. i P. B. jako stronom postępowania administracyjnego mającym interes prawny w sprawie. W ocenie skarżącego nie sposób uznać, aby mógł mieć zastosowanie w sprawie przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. skoro orzeczenie administracyjne nie zostało nigdy doręczone stronom postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odnosząc się do zarzutu niedoręczenia orzeczenia z 4 lipca 1960 r. następcom prawnym D. B. i P. B. wskazał, że następstwo prawne po tych osobach do dnia wydania decyzji nie zostało ustalone. Wniosek złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny i to ten Urząd był adresatem orzeczenia. Kolegium zaznaczyło, że w art. 2 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca wyraźnie mówi o doręczenie decyzji, a nie jej ostateczności. Decyzja z 25 października 2021 r. jest zgodna z obowiązującym prawem. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął 15 września 2021 r., zaś 16 września 2021 r. wszystkie postępowania administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej doręczonej ponad trzydzieści lat przed wszczęciem postępowania uległy umorzeniu. Kolegium nie mogło zatem od 16 września 2021 r. dokonywać żadnych czynności. Organ wskazał, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających jego następstwo prawne po D. F. i P. małżonkach B., jednak w związku z umorzeniem postępowania z mocy prawa niemożliwe było wezwanie o uzupełnienie wniosku o dokumenty stwierdzające nabycie spadku po byłych właścicielach nieruchomości. V. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: - art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 1491) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy: 1.1 ww. przepis jest rażąco niezgodny z normami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszając zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadę równości, zasadę ochrony prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia oraz zasadę wynagrodzenia szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej; oraz 1.2 ww. przepis został uchwalony z rażącym naruszeniem art. 189 ust. 1 i 2 Regulaminu Sejmu, a w konsekwencji narusza art. 109 ust. 1 Konstytucji RP, art. 112 Konstytucji RP i art. 120 Konstytucji RP i tym samym - zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - art. 2 ust. 2 ww. ustawy nie powinien być zastosowany, albowiem na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej istnieje powinność zastosowania bezpośrednio norm konstytucyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 r. sygn. akt V SA 613/00); 1.3 ww. przepis - niezależnie od zarzutów 1.1 i 1.2 - nie powinien zostać zastosowany, albowiem stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiada hipotezie normy prawnej wyrażonej ww. przepisie (orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 4 lipca 1960 r. nie zostało nigdy doręczone stronom postępowania administracyjnego, tj. następcom prawnym D. B. i P. B., a tym samym postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego nie zostało wszczęte po upływie 30 lat od dnia jego doręczenia). W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z 25 października 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 4 lipca 1960 r. zapadło w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez nielegitymowany do powyższego Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W., weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w zachowanych aktach administracyjnych sprawy, które dokumentują, że w/w orzeczenie dołączono do wniosku o ujawnienie własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej spornej nieruchomości. Wnioskowany wpis został dokonany przez Sąd Powiatowy [...] w dniu 26 czerwca 1961 r. Poza sporem jest, że wniosek o stwierdzenie nieważności omawianego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie zgłoszony 15 września 2021 r. nie został rozpoznany do dnia wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Powyższe oznacza zatem, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Istotą zaistniałego sporu są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisów art. 2, art. 32 ust.1, art. 64 ust.1 i 2 oraz art. 77 ust.1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie reguły nieretroakcji, zasady zaufania obywatela do państwa i prawa, zasady równości, zasady ochrony prawa własności, dziedziczenia i zasady wynagradzania szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej. W skardze zarzucono ponadto uchwalenie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z rażącym naruszeniem art. 189 ust.1 i 2 Regulaminu Sejmu a w konsekwencji art. 190 ust. 1 oraz 112 i 120 Konstytucji RP. Powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie gdyż Sąd w toku prowadzonego przez siebie postępowania sąd nie bada procedury legislacyjnej uchwalania przepisów prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać należy, że sprawie niniejszej prokonstytucyjne argumenty skargi muszą być, zdaniem sądu, rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja prawa miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni156 § 2 k.p.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi. Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Istotnym jest, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza , że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. W nawiązaniu do zarzutów skargi skoncentrowanych na niekonstucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego subiektywnie postrzegających problem adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność. Analiza problemu prowadzi jednakże do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych ( wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98 oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostałych zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego. Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt. Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono także, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym. Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Wskazane argumenty dowodzą, zdaniem Sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego , w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności. Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Niezależnie od powyższego, w nawiązaniu do wniosku skargi, zauważyć należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a. Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności. Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.