I SA/Wa 2089/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi L. G. i J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/WA 2089/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].10.2004 roku nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu wniosku J. G. i L. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2003 roku postanowił utrzymać w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2003 r. odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. Nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa, przez Gminę S., prawa własności nieruchomości oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono iż, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1994 r. Nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. l w związku z art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwierdził m.in. nabycie przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Wobec niezaskarżenia przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie stała się ona ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wystąpili J. G. i L. G. w dniu [...].05.2000 roku. Wnioskodawcy wskazali, że działka nr [...] nigdy nie należała do podmiotów wymienionych w art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym. Właścicielem i użytkownikiem tej działki zarówno w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, jak i w chwili wydania zaskarżonej decyzji był J. G., który aktem notarialnym przeniósł własność przedmiotowej działki na L. G. Ponadto, wnioskodawcy wskazali, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza art. 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 109 § l w zw. z art. 28 Kpa, z tego względu, że J. G. nie otrzymał decyzji komunalizacyjnej, choć był stroną postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2003 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wojewody [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 28 Kpa "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W rozpatrywanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, gdyż postępowanie to dotyczy interesu prawnego wymienionych podmiotów. Natomiast inne podmioty, które chcą uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu komunalizacyjnym, muszą przede wszystkim wykazać, że mienie to stanowi ich własności. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioskodawcy nie spełnili tej przesłanki, bowiem analiza stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości potwierdza, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, stanowiła ona własność Skarbu Państwa. Wnioskodawcy w żaden sposób nie wykazali tytułu własności do skomunalizowanej działki nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że z pisma z dnia 23 czerwca 2003 roku Wójta Gminy S., wynika, że zgromadzona dokumentacja jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...] stanowiąca drogę nigdy nie stanowiła własności osoby fizycznej, w tym nie stanowiła własności osoby fizycznej w dniu 27 maja 1990 r. W złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji J. G. i L. G. zupełnie bezpodstawnie, niczym nie dokumentując twierdzą, że działka nr [...] nosiła dawne oznaczenie nr [...]. Skarżący w żaden sposób nie wykazali tytułu własności do skomunalizowanej działki nr [...]. W roku 1959 nastąpiło sporządzenie map dla obrębu [...] i już wówczas działka nr [...] (droga) stanowiła działkę wyodrębnioną od działki nr [...]. Z kolei w latach 70-tych miała miejsce regulacja gruntów. Skarżący J. G. na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 roku stał się właścicielem tylko działki nr [...]. Natomiast działka nr [...] została wyłączona z regulacji własności gospodarstw rolnych w trybie ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. To jednoznacznie świadczy o tym, że działka nr [...] nigdy nie należała do J. G. Aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. J. G. przekazał L. G. działkę nr [...]. Także biegły ds. geodezji wykonujący opinię dla Sądu Rejonowego dla K. Wydział I Cywilny w K. do sprawy I C [...] stwierdził, że nie ma żadnych dokumentów, które świadczyłyby o tym, że J. G. był hipotecznym właścicielem działki nr [...] (drogi gminnej) lub, że działka nr [...] miała zmienić oznaczenie na działkę nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględniając powyższe, uznał, iż wnioskodawcy nie korzystają z przymiotu strony postępowania administracyjnego, zakończonego wspomnianą na wstępie decyzją Wojewody [...] i dlatego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. J. i L.. G. nie zgodzili się z powyższymi argumentami i wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazali, że nieuzasadniona jest teza, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania. Zdaniem wnioskodawców przedmiotowa decyzja Wojewody [...] narusza podstawowe prawo, tj. prawo własności wnioskodawców, a więc mają oni niewątpliwe interes prawny w stwierdzeniu jej nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zgłoszony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w nim argumenty nie są zasadne. Podniósł, że linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosząca się do zagadnień komunalizacji mienia Skarbu Państwa, oparta jest na założeniu, że korzystanie z przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego uzależnione jest od wystąpienia ściśle określonych przesłanek. Jak już powyżej wspomniano, za strony postępowania komunalizacyjnego uznaje się Skarb Państwa oraz właściwą gminę, gdyż postępowanie to dotyczy interesu prawnego wymienionych podmiotów. Natomiast inne podmioty, które chcą uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu komunalizacyjnym, muszą przede wszystkim wykazać, że mienie to stanowi ich własność. Wnioskodawcy nie przedstawili w sprawie żadnych nowych dowodów, które potwierdziłyby, że skomunalizowane mienie stanowi ich własność, a zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpatrując całość akt przedmiotowej sprawy nie znalazł podstaw do zmiany swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...]. Działka oznaczona w ewidencji gruntów jako nr [...] stanowi drogę gminną, powszechnego korzystania, taki charakter nieruchomości został już uwidoczniony w pochodzącym z 1962 r. rejestrze gruntów, w którym widnieje wpis na rzecz "Prezydium PRN Wydz. Komunikacji". Natomiast wnioskodawca, J. G. na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. nabył prawo własności nieruchomości graniczącej z działką nr [...], a oznaczoną jako działka nr [...], którą następnie na podstawie aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. przekazał na rzecz L. G. Decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] została wydana w oparciu o dokumentację prawno-geodezyjną, która potwierdzała stan prawny skomunalizowanych nieruchomości, w tym w szczególności zaświadczenie Sądu Rejonowego w O. Wydział V Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 1994 roku, w którym stwierdza się, że w stosunku do działki nr [...] nie została ujawniona własność w księgach wieczystych. Także informacje zawarte w ewidencji gruntów potwierdzają, że działka nr [...] była od 1962 roku wyodrębniona jako droga gminna. Wnioskodawcy nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. Nr [...], gdyż złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Skargę na decyzję z dnia [...].10.2004 roku nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. G. i J. G. W skardze wnosili o uchylenie lub ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 2004r. wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymującej w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę S. prawa własności nieruchomości oznaczonej w obrębie [...] Jako działka nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Powołanej decyzji zarzucali naruszenie art. 1 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez obrazę zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17 i 18 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10.05.1990 przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 156 § 1 pkt 2 kpa i 157 Kpa oraz rażące naruszenie art. 7, 8, 9 , 28 i art. 77 kpa. W uzasadnieniu podnosili, iż twierdzenie, że skarżący nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu, zawarte w zaskarżanej decyzji, w sposób rażący narusza art. 28 kpa. Wyłączność występowania Skarbu Państwa i właściwej gminy jako stron takiego postępowania niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy stan prawny skomunalizowanych gruntów nie jest sporny. Jednakże w przedmiotowym postępowaniu taka sytuacja nie zachodzi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji odniosłoby bezpośredni skutek dotyczący interesu prawnego skarżących. Ponadto o istnieniu interesu prawnego mogą przesądzać także przepisy prawa cywilnego, zwłaszcza jeżeli jego źródłem jest prawo własności. Skarżący wskazali, że z mapy uzupełniającej sporządzonej w dniu 18.12.2002 jasno wynika, iż to gmina S., tworząc drogę, naruszyła prawo własności skarżących poprzez bezprawny zabór nieruchomości oznaczonej nr [...]. Na gruncie ww. mapy bezsporne jest, gmina S. jest właścicielem działki nr [...], jednakże biegnie ona przez wzniesienie o podłożu skalistym. I to zapewne ten fakt był kluczowy podczas tworzenia drogi, która nie mogła zostać poprowadzona zgodnie z mapą i pierwotnym założeniem, lecz w sposób bezprawny i "po cichu" dokonano naruszenia ich własności poprzez jej wytyczenie na działce nr [...], w celu ominięcia przeszkody, nie informując o tym najbardziej zainteresowanych. Skarżący podnosili, że ten bezprawny akt zaboru cudzej własności stał się następnie podstawą wydania, w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DzU nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzji, która miała na celu "legalizację" niezgodnego z prawem stanu faktycznego oraz jego usankcjonowania poprzez wpis do Księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji. W szczególności podnosił, że skarżący nie przedstawili dowodu świadczącego, że sporna nieruchomość stanowi ich własność, zatem nie legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody [...], gdyż złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z przepisem art.157 § 2 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do przepisu art.28 kpa tylko taka osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy zakwestionowana decyzja. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz także każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Interes prawny, o którym mowa w art.28 kpa nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego, lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła. Sam zamiar odzyskania nieruchomości wskazuje jedynie na interes faktyczny. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w O. Wydziału V Ksiąg wieczystych z dnia [...] czerwca 1994 r wynika, że żaden ze skarżących nie jest ujawniony jako właściciel przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w S. Należy mieć na uwadze, że sporządzony dla tego terenu rejestr gruntów obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, wykazuje także m.in. właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty. Wprawdzie z wpisem danych do ewidencji nie jest związane domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, niemniej wpis taki nie jest jednak pozbawiony znaczenia dla ustalenia własności , ponieważ stanowi jeden z dowodów, a mianowicie dokument urzędowy. Dokument urzędowy w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego oraz kodeksu postępowania administracyjnego jest dowodem tego, co w nim zostało urzędowo zaświadczone (art.241 § 1 kpc i art.76 kpa). W pochodzącym z 1962 r. rejestrze gruntów prowadzonym dla wsi S. działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] stanowi drogę gminną, powszechnego korzystania i wpisana jest na rzecz "Prezydium PRN Wydz. Komunikacji". Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zgłosili jakiekolwiek zastrzeżenia dotyczące ewidencji przedmiotowej działki gruntu. Informacje o gruntach i budynkach zawarte w rejestrze gruntów i budynków są jawne i informacji tych udziela się nieodpłatnie. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej sporządzony został spis inwentaryzacyjny opisany na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], obejmujący miedzy innymi sporną działkę. Spis wyłożony był do publicznego wglądu w lokalu Urzędu Gminy S. przez 30 dni. O wyłożeniu spisu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej zainteresowane osoby zostały powiadomione przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy S.. Do wyłożonego spisu nie zostały wniesione żadne zastrzeżenia. Należy mieć również na uwadze, że przedmiotowa działka nr [...] podczas regulacji własności gospodarstw rolnych w trybie ustawy z dnia 26.10.1971 roku nie została włączona do regulacji własności jako działka skarżącego J. G.. Natomiast działka nr [...] została wyłączona z regulacji w trybie powołanej ustawy. To jednoznacznie świadczy o tym, że działka nr [...] nigdy nie należała do J. G. Biegły ds. geodezji stwierdził, że Gmina jest niewątpliwie właścicielem działki nr [...]. Skarżący podnoszą w skardze, że została naruszona granica działki [...], poprzez częściowe jej zajęcie przez Gminę S. podczas tworzenia drogi. Komunalizacja nie stoi na przeszkodzie roszczeniom cywilnoprawnym i mogą one być dochodzone przed sądem powszechnym. Skarga jest nieuzasadniona i należało ją oddalić na podstawie artykułu 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.