I SA/Wa 209/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. W. i [...] sp. j. w [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2020 r., Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2020, poz. 256), dalej "kpa". utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z 1 lipca 2020 r. zawieszające z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną przy ulicy [...] w [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku F. W. z 4 września 1957 r. o przyznanie tytułu dzierżawy, wniosku z 19 lutego 1958 r. złożonego przez F. W. o przywrócenie terminu do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej, oraz wniosków z 2 marca 1990 r. i 4 grudnia 1997 r. o zwrot przedmiotowej działki. Wojewoda [...] rozpoznawał odwołanie I. W., [...] spółki jawnej w [...], dalej "Skarżący" i nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wskazał, że sprawy o ustalenie odszkodowania za nieruchomości dekretowe (dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy D.U. 1945, Nr 50, poz. 279), reguluje art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej prawo własności czasowej). Dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie tego rodzaju postępowania daje podstawę do prowadzenia postępowania odszkodowawczego. Oznacza to, że wniosek o przyznanie odszkodowania będzie mógł być rozpoznany po ostatecznym zakończeniu postępowania dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji konieczne było zawieszenie postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący I. W. i [...] sp.j. w [...] zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zwrot kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 in fine kpa poprzez zawieszenie postępowania pomimo, że do rozpoznania wszystkich wskazywanych przez organ wniosków właściwy jest nie żaden innych organ o którym mowa w tym przepisie ale ten sam Prezydent [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano że mimo zobowiązania organu wyrokiem I SAB/136/14 do wydania decyzji i kolejnych wyroków dotyczących niewykonania wyroku w tej sprawie, do chwili wniesienia skargi decyzja nie została wydana. Poza tym nie rozpoznane zostały do tej pory wszystkie wnioski strony od których zależy, wg organu, niniejsze postępowania. Pismem z 13 lipca 2020 r. Skarżący cofnęli wszystkie 4 wnioski z lat 1957-1997 w sprawie zwrotu nieruchomości. Mimo że Skarżący zgadzają się z tezą, że przed rozpatrzeniem wniosku o odszkodowanie należy najpierw rozpatrzyć sprawę zwrotu nieruchomości, to nie oznacza to, że postępowanie o odszkodowanie należy zawiesić w sytuacji gdy właściwy do rozpoznania wszystkich wniosków jest ten sam organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zasadą jest, że organ II instancji rozpoznaje sprawę, która była przedmiotem oceny przez organ I instancji. Oznacza to, że nie ma kompetencji do zmiany podstawy faktycznej leżącej u podstaw zawieszenia postępowania przez organ I instancji. Dlatego okoliczność polegająca na cofnięciu przez skarżących wniosków dotyczących innych wszczętych postępowań nie podlegała ocenie organu II instancji tym bardziej, że nie ma w aktach dowodu, że wszystkie te postępowania zostały ostatecznie umorzone. Sąd w pełni podziela wywody organów poparte powołanym w uzasadnieniu decyzji orzeczeniami, że prawo o ubieganie się o odszkodowania za utratę własności na skutek działania dekretu warszawskiego jest możliwe dopiero gdy ostatecznie zakończą się inne postępowania dotyczące uzyskania prawa do danej nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o postępowanie dotyczące rozpoznania wniosku dekretowego równoznaczne z możliwością otrzymania prawa użytkowania wieczystego a wcześniej prawa własności czasowej – art. 7 § 1 dekretu warszawskiego oraz postępowań o zwrot nieruchomości dekretowej czy innych postępowań (tak jak tu o charakterze proceduralnym) a mających związek z tymi postępowaniami zwrotowymi. W takiego rodzaju postępowaniach możliwe jest bowiem uzyskanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. Odszkodowanie natomiast to nic innego jak substrat utraconego prawa własności i jego otrzymanie jest możliwe dopiero gdy nie ma możliwości otrzymania nieruchomości w naturze. Dlatego prawidłowo organy uznały, że wcześniej złożone wnioski należy rozpoznać w pierwszej kolejności. Sąd nie podziela poglądu strony, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze spełnieniem się przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Istotnie w regulacji tej mowa jest o tym, że organ zawiesza postępowanie "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd". Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację w której wydanie orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem w innej sprawie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego. W ocenie Sądu ocenie podlega to czy postępowanie stanowiące zagadnienie wstępne może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego (w oderwaniu od toczącego się już postępowania). Istotny jest bowiem przedmiot postępowania (żądanie). Zawieszenie postępowania uzależnione jest od wystąpienia przesłanek – postępowania w toku, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego jako zależącego od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, nie rozstrzygnięcie jeszcze tego zagadnienia prawnego. Musi przy tym istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnieniem wstępnym dla postępowania o nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu jest wyniku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 1994 r., SA/Kr 1294/94). Co prawda wyrok ten został wydany pod rządami innych przepisów materialnych ale w ocenie Sądu pozostaje aktualny na gruncie obecnych przepisów gdyż stanowi o zasadzie i pierwszeństwie toczących się postępowań administracyjnych. Oznacza to, że podobnie jak w sytuacji zależności postępowania o nabycie prawa użytkowania wieczystego i zwrot także i w przypadku postępowań o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego czy o zwrot i postępowania o odszkodowanie to ostatnie zależy od tego czy podmiot ubiegający się o rekompensatę finansową (odszkodowanie) wcześniej nie uzyska zwrotu w naturze. W rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a., innym organem może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem właściwy do rozpoznania różnych wniosków a więc prowadzenia różnych postępowań jest ten sam organ co organ który zawiesza postępowanie może je zawiesić mimo, że jest również właściwy do prowadzenia wskazywane w postanowieniu o zawieszenie innego postępowania administracyjnego. Pod pojęciem innego organu należy bowiem rozumieć organ prowadzący inne odrębne podmiotowo postępowanie administracyjne. (p. wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2020 r., V SA/Wa 358/20 LEX nr 3162044). Dlatego, w ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy uznały istnienie podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Kwestia przewlekłości postępowania nie jest przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Z tych względów i na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.