I SA/Wa 2090/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Powiatu [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2018 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] złożył Powiat [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] maja 2018 r. Burmistrz Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej [...] przy ul. [...] na działki: ([...]) nr [...] o pow. [...] ha przeznaczoną pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, ([...]) nr [...] o pow. [...] ha przeznaczoną pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, nr [...] o pow. [...] ha przeznaczoną pod teren drogi publicznej, droga dojazdowa, ulica projektowana od ul. [...] zakończona zawrotką - droga gminna, ([...]) nr [...] o pow. [...] ha przeznaczoną pod teren drogi publicznej, droga zbiorcza, ulica [...] i ul. [...] wraz z projektowanymi ich połączeniem - droga powiatowa oraz ([...]) działka nr [...] o pow. [...] ha - reszta dzielonej nieruchomości - wykazane na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej w dniu [...] marca 2018 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał, że dzielona nieruchomość znajduje się w części południowej, na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części [...] uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z [...] października 2007 r. [...] oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...]. Organ wskazał, że zgodnie z ww. planem południowa część działki nr [...] znajduje się na terenach oznaczonych w planie symbolami: [...] teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, [...] tereny drogi publicznej, droga zbiorcza ul. [...] i ul. [...] wraz z projektowanym ich połączeniem oraz [...] tereny drogi publicznej, droga dojazdowa, ulica projektowana od ul. [...] zakończona zawrotką. Burmistrz podniósł, że projektowana działka nr [...] przeznaczona jest w ww. planie pod drogę publiczną [...] - drogę zbiorczą, ul. [...] i ul. [...] wraz z projektowanym ich połączeniem. Następnie wskazał, że z uwagi brak określenia w planie miejscowym czy projektowana droga [...] - droga zbiorcza - ma mieć charakter drogi powiatowej czy gminnej, przeprowadził w tym zakresie analizę materiałów planistycznych uzyskując opinię urbanistyczną, z której wynika, że optymalnym z punktu widzenia zagospodarowania miasta [...] jest przekształcenie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do przejścia przez wiadukt nad [...] w ulicę powiatową. W ocenie organu I instancji, o powiatowym charakterze projektowanej drogi świadczy także pismo Starosty Powiatowego [...] z [...] czerwca 2017 r., z którego wynika, że projektowany w ww. planie układ drogowy - przedłużenie ul. [...] [...] i połączenie z przedłużeniem ul. [...] (projektowana dz. nr [...] stanowi jej fragment), będzie pełnić funkcję drogi powiatowej, łącząc siedzibę Powiatu [...] z siedzibą Gminy [...]. Charakter powiatowy projektowanej drogi [...] wynika także, w ocenie organu, z planu sieci dróg powiatowych Powiatu [...] na lata [...] zamieszczonego w BIP Starostwa. Ponadto, pismem z [...] czerwca 2017 r. Zarząd Powiatu [...] pozytywnie zaopiniował projektowany podział przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu I instancji, powyższe przesądza o kategorii projektowanej drogi jako drogi powiatowej, co w konsekwencji skutkuje przejściem prawa własności projektowanej działki nr [...] na własność Powiatu [...] na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna. Z kolei, projektowana działka nr [...], z uwagi na zaprojektowanie jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi dojazdowej oraz fakt, iż droga klasy dojazdowej może być zaliczona jedynie do kategorii drogi gminnej, przechodzi na podstawie art. 98 ust. 1 na własność Gminy Miasta [...] z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna. Organ wskazał również, że za działkę projektowaną nr [...] przysługuje odszkodowanie, w oparciu o art. 98 ust. 3 ww. ustawy, w wysokości ustalonej między właścicielem a Starostą [...], a za działkę projektowaną nr [...] przysługuje odszkodowanie w wysokości ustalonej między właścicielem a Burmistrzem Miasta [...] Końcowo organ podniósł, że podział została dokonany zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż projektowane działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Odwołanie od ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] wniósł Zarząd Powiatu [...]. Decyzją z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że projektowany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie zostało wydane postanowienie w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zgodnie z przyjętym orzecznictwem wiąże co do zasady organ administracji w toku postępowania podziałowego (wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 909/15). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że charakter drogi nie jest przedmiotem postępowania zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości. W ramach tego postępowania organ stwierdza czy dany projekt podziału jest zgodny z planem czy też nie. Ponadto, Kolegium wskazało, że w toku postępowania Zarząd Powiatu [...] pozytywnie zaopiniował projektowany podział nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] złożył Powiat [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości może stanowić o kategorii drogi jaka zostanie wybudowana na działce gruntu przeznaczonej pod teren drogi publicznej, powstałej w wyniku podziału; 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, że przedstawiona w piśmie Starostwa [...] z [...] czerwca 2017 r. propozycja zmiany w przyszłości układu drogowego (po uprzednim wybudowaniu przez Gminę [...] przedłużenia ul. [...]) stanowi uzgodnienie planowanego podziału części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], a nie odpowiedź na przedstawione w piśmie z [...] maja 2017 r. odrębne od podziału nieruchomości zagadnienie dotyczące przyszłego układu drogowego, oraz że wyrażona w nim propozycja zmiany w przyszłości układu drogowego spowodowała zmianę kategorii dróg wymienionych w tym piśmie. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2018 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Spór w sprawie dotyczy tego, czy przy wydzielaniu projektowanej działki nr [...] pod drogę publiczną organ dokonujący podziału nieruchomości mógł ustalić kategorię projektowanej drogi jako drogi powiatowej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że powołany przepis dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Omawiany przepis dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., I SA/Wa 360/08, LEX nr 491981). Skutki prawne, o których jest mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne, nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie, z 27 stycznia 2017 r., I SA/Wa 1622/17, publik. CBOSA). Wydzielenie działki pod drogę publiczną określonej kategorii może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Określona kategoria może być bowiem nadana drodze publicznej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry funkcjonalno-techniczne art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a uzyskanie ich następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi (por. E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, [w] E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2013). Z kolei, art. 93 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że wydzielona pod teren drogi publicznej - drogi powiatowej, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części [...] "[...]" uchwalonym przez Radę Miejską [...] uchwałą Nr [...] z [...] października 2007 r. symbolem [...] - tereny drogi publicznej, droga zbiorcza, ul. [...] i ul. [...] wraz z projektowanym ich połączeniem. W zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren wydzielonej działki nr [...] nie określono kategorii projektowanej drogi o symbolu [...]. Wskazano jedynie klasę planowanej drogi - droga zbiorcza (Z). Podział dróg publicznych na klasy przewidziano w art. 2 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odsyłając w tym zakresie do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, 1276, 1496 i 1669). W § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124) wprowadzono, między innymi, klasę drogi publicznej oznaczoną symbolem "Z", co oznacza drogę zbiorczą. Z § 4 ust. 2 pkt 3-4 ww. rozporządzenia wynika zaś, że droga oznaczona symbolem "Z" może być drogą kategorii powiatowej albo gminnej. Z powyższego wynika, że oznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego klasy projektowanej drogi symbolem "Z" nie przesądza o kategorii tej drogi jako drogi powiatowej. Drogę tej klasy można bowiem zakwalifikować również jako drogę innej kategorii - gminnej. Bez znaczenia dla oznaczenia kategorii projektowanej drogi pozostaje również okoliczność, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest zgodna z postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...], pozytywnie opiniującym projekt podziału. Postanowienie to wydano na postawie art. 93 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie zgodności projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a organ opiniujący w jego sentencji stwierdził jedynie, że opiniuje pozytywnie proponowany podział części nieruchomości położonej [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jak działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Jak wskazano powyżej, ustalenie charakteru (kategorii) projektowanej drogi publicznej może nastąpić wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To treść planu zagospodarowania przestrzennego powinna bowiem przesądzać kwestię kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na daleko idące skutki przewidziane w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty, w zależności od kategorii planowanej drogi. Z dostępnych wyrysu i wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika aby projektowana droga [...] miała mieć charakter drogi powiatowej. Wbrew stanowisku organów, podstaw do ustalenia przez organ dokonujący podziału kategorii projektowanej drogi jako drogi powiatowej nie dają również znajdujące się aktach sprawy opinia urbanistyczna, pismo Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz plan sieci dróg powiatowych Powiatu [...] na lata 2017-2030, które wskazują jedynie na możliwość realizacji planowanej drogi jako powiatowej odwołując się w tym zakresie do faktycznych zamierzeń zarządcy drogi co do przyszłego, optymalnego zagospodarowania dróg publicznych na terenie powiatu. Jak już wyżej wskazano, w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami chodzi wyłącznie o zaliczenie działki wydzielonej pod drogę w stosunku do istniejącej już drogi o określonej kategorii. Ustalenia zaś do jakiej kategorii ma być zaliczona droga dokonują inne organy w oparciu o inną ustawę, a mianowicie ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepisy tej ostatniej ustawy określają, co należy rozumieć przez drogę, ulicę (art. 4 pkt 2 i 3), a przepisy art. 5 - 7 określają organ właściwy do zaliczenia drogi do określonej kategorii i jakie drogi się do nich zalicza. Do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zaliczenie do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (art. 6a ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga (art. 6a ust. 3). Wobec powyższego, Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ dokonujący podziału nie mógł przy wydzielaniu projektowanej działki nr [...] pod drogę publiczną ustalić kategorii projektowanej drogi jako drogi powiatowej. W konsekwencji, przy wydaniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej uwzględnią ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie.