I SA/Wa 2093/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2022 r. nr KOA/2596/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 22 czerwca 2020 r., nr KOA/2596/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny; Wnioskiem z 7 marca 2022 r. E. A. wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem M. A. Decyzją z 4 kwietnia 2022 r., nr OPS/SR/4173-187/22, Prezydent Miasta [...] odmówił E. A. przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podniósł, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność osoby, nad którą jest sprawowana opieka, powstała w wieku dorosłym. Decyzją z 25 maja 2022 r., nr KOA/1726/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z 4 kwietnia 2022 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie decyzją z 3 czerwca 2022 r., nr OPS/SR/4173-213/22, Prezydent Miasta [...] odmówił E. A. przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ podniósł, że na dzień wydania decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany powyższego przepisu, pomimo że jest on niezgodny z Konstytucją. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. A. wnosząc o rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazała, że w aktach sprawy znajduje się już wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 15 marca 2022 r. Decyzją z 22 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ przywołał treść art. 17 ust. 1 ww. ustawy i wskazał, że do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego załączono kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 20 lutego 2022 r. nr 11721/22. Z dokumentu tego wynika, że M. A. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności i niepełnosprawność ta istnieje od 33-go roku życia. Orzeczenie zostało wydane do 29 lutego 2024 r. Ponadto, z przedmiotowego orzeczenia wynika, że M. A. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium wskazało, że podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego potwierdzono, że wnioskodawczyni sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym synem, który choruje na nowotwór złośliwy. Wspólnie z synem prowadzi gospodarstwo domowe i z uwagi na stan wywołany chorobą, pomaga mu we wszystkich czynnościach życiowych. Ponadto, skarżąca nie pracuje ani nie poszukuje zatrudnienia, gdyż opiekuje się synem. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie wystarczy, jak uczynił to organ pierwszej instancji, odwołać się wyłącznie do brzmienia art. 17 ust. 1b ustawy. Organ odwoławczy przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, i podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w stosunku do osób do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Zatem w odniesieniu do tych osób spełnienie przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy ocenić z pominięciem tego kryterium. Kolegium wskazało, że nieprawidłowa wykładnia powołanego przepisu miała istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przesądziła o braku uprawnienia wnioskodawczyni do wnioskowanego świadczenia. Ponadto, dokonana ocena sprawiła, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w pełnym zakresie. Uzasadnienie decyzji z 3 czerwca 2022 r. jest lakoniczne i nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Kolegium, Prezydent nie wyjaśnił zaistnienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych niezbędnych do przyznania świadczenia. Przede wszystkim nie wyjaśnił spełnienia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, Prezydent powinien zbadać czy pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym synem a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W tym celu powinien zebrać dodatkowy materiał dowodowy w postaci dokumentów wskazujących kiedy skarżąca zaprzestała zatrudnienia oraz stosownego oświadczenia, z którego jasno będzie wynikało, dlaczego skarżąca nie podejmuje aktualnie żadnej pracy zarobkowej. Czy stan bierności zawodowej wynika z wyborów życiowych czy podyktowany jest innymi przyczynami. Kolegium podsumowało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent powinien wyjaśnić, czy w sprawie zostały spełnione pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 ustawy, a wynik postępowania wyjaśniającego powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ponadto, Prezydent powinien wziąć pod uwagę przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła E. A. Podniosła, że organ odwoławczy zarzucił w zaskarżonej decyzji, między innymi, niezbadanie przesłanki niepodejmowania przez nią zatrudnienia w związku z opieką nad synem. Skarżąca oświadczyła, że od dłuższego czasu poszukiwała pracy na własną rękę (w ostatnim czasie nie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy). Wskazała, że od czasu gdy syn zachorował nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, gdyż musi go wspierać w trakcie leczenia. Ponadto zarzuciła, że organ odwoławczy również miał możliwość wystąpienia do niej w celu złożenia takiego oświadczenia (wnosiła o rozpatrzenie odwołania w trybie art. 136 § 1 i § 2 k.p.a.), czego jednak nie uczynił. Kolegium przekazało natomiast sprawę ponownie (za pierwszym razem kwestia niepodejmowania zatrudnienia nie była poruszona) do organu pierwszej instancji. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego uprawnienia zgodnie ze złożonym wnioskiem. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem M. A. Decyzją z 4 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, powstała w wieku dorosłym. Powyższą decyzję uchyliło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (decyzją z 25 maja 2022 r. ) i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium nakazało konieczność zbadania czy w sprawie, poza kwestią daty powstania niepełnosprawności, zostały spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z 3 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Kolegium ponownie wydało decyzję kasatoryjną. Organ odwoławczy wskazał, że nie podziela argumentacji Prezydenta odnośnie wykładni art. 17 ust. 1b ustawy. Stwierdził jednak, że Prezydent powinien zebrać dodatkowy materiał dowodowy w postaci dokumentów wskazujących kiedy skarżąca zaprzestała zatrudnienia oraz stosownego oświadczenia, z którego jasno będzie wynikało, dlaczego skarżąca nie podejmuje aktualnie żadnej pracy zarobkowej, to jest czy stan bierności zawodowej wynika z wyborów życiowych czy z innych przyczyn. Powyższa decyzja kasatoryjna stanowi przedmiot wniesionego przez skarżącą sprzeciwu. W myśl art. 64a p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem sądu jest zatem odpowiedź na pytanie czy organ odwoławczy miał obowiązek rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, czy też konieczne było wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy wobec istotnych uchybień natury proceduralnej skutkujących koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. - uzasadniał uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przy tym, co istotne, powołanej zasady nie można rozumieć w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest wyłącznie kontrola rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wyjaśnić również trzeba, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco wykazać istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. W myśl art. 138 § 1 i 2 k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem w pierwszej kolejności wydanie decyzji o charakterze merytorycznym - choćby wymagało to przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Postępowanie odwoławcze prowadzone przez organ administracji nie różni się bowiem - co do zasady – wobec ciążącego na organie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, od postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. W przypadku stwierdzenia, że organ pierwszej instancji wydał kwestionowane rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, rzeczą organu odwoławczego jest przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, ewentualnie zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma zatem obowiązek uzasadnić nie tylko dlaczego nie zastosował § 1 tego przepisu, lecz także dlaczego nie zastosował art. 136 k.p.a., tj. nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018 r., komentarz do art. 138). W niniejszej sprawie Kolegium podało dwie przyczyny wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Jako pierwszą organ odwoławczy wskazał wadliwą wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, konieczność wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy uzasadnił brakami w zakresie postępowania dowodowego w celu wykazania kiedy skarżąca zaprzestała zatrudnienia oraz pozyskania stosownego oświadczenia skarżącej, z którego jasno będzie wynikało, dlaczego nie podejmuje ona aktualnie żadnej pracy zarobkowej. W odniesieniu do pierwszej przyczyny, tj. wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, Kolegium zajęło jednak swoje stanowisko w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu, obszerna argumentacja organu odwoławczego dotycząca skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 zasługuje na pełną aprobatę. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się bowiem, że oparcie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jest niedopuszczalne. Drugą przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji były braki w postępowaniu dowodowym w kierunku wykazania kiedy skarżąca zaprzestała zatrudnienia oraz pozyskania stosownego oświadczenia skarżącej, z którego jasno będzie wynikało, dlaczego nie podejmuje ona aktualnie żadnej pracy zarobkowej. Zauważyć jednak trzeba, że jeżeli w ocenie Kolegium braki takie występują, to nic nie stało na przeszkodzie, aby postępowanie dowodowe w tym zakresie zostało uzupełnione przez organ odwoławczy zgodnie z art. 136 k.p.a. O taki sposób procedowania wnosiła zresztą skarżąca w odwołaniu, do czego organ odwoławczy jednak się w ogóle nie odniósł. Kolegium nie skorzystało w niniejszej sprawie z wynikających z art. 136 k.p.a. możliwości i w żaden sposób nie wyjaśniło, że nie może we własnym zakresie uzupełnić wskazywanych dowodów. Nie podało również, że tego rodzaju postępowanie byłoby nadmiernie utrudnione w zakresie wykazania momentu, z którym skarżąca zaprzestała zatrudnienia oraz pozyskania stosownego oświadczenia skarżącej, z którego jasno będzie wynikało, dlaczego nie podejmuje ona aktualnie żadnej pracy zarobkowej. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzupełnianie materiału dowodowego przez organ odwoławczy samodzielnie lub za pośrednictwem organu pierwszej instancji (w trybie zlecenia, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.) niewątpliwie powyższą zasadę realizuje i wpływa korzystnie na poziom ochrony uzasadnionego interesu prawnego strony skarżącej, pozwalając na ostateczne i merytoryczne załatwienie sprawy w rozsądnym terminie. Kolegium było więc, zdaniem Sądu, zobowiązane do dokonania pełnej oceny materiału dowodowego, a w razie wątpliwości co do określonych elementów stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Brak zatem precyzyjnego i przekonującego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności wyczerpujących przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., a także niewyjaśnienie przyczyn niezastosowania w sprawie art. 136 k.p.a., oraz wydanie decyzji kasatoryjnej prowadzi do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca powołanego przepisu. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Podsumowując w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieprawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji.