I SA/Wa 2096/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Asesor WSA Mirosław Gdesz Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę. I SA/Wa 2096/06 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2006 r., znak [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę – ulicę [...] w L. Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy wskazał, co następuje. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę – ulicę [...] w L. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył R. D., wnosząc o jego uchylenie oraz merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii należnego mu odszkodowania. Rozpatrzywszy zażalenie organ odwoławczy uznał, iż przesłanki do zawieszenia postępowania odszkodowawczego, wskazane w art.97§1 pkt 4 k.p.a., istotnie w sprawie wystąpiły, w związku z czym orzeczenie organu I instancji jest prawidłowe. Postępowanie w sprawie należało zawiesić z uwagi na wystąpienie kwestii wstępnej w postaci zawiśnięcia przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy z wniosku Rady Miejskiej w K. o zbadanie zgodności z Konstytucją R.P. przepisu stanowiącego podstawę do wypłaty odszkodowania w sprawie, tj. art.73 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 z późn.zm.). W skardze na rozstrzygnięcie organu odwoławczego R. D. podniósł, iż: (-) bezpodstawnie wniosek skarżącego o odszkodowanie zakwalifikowano jako wspólny wniosek jego i rodziny [...], (-) zawieszenie postępowania administracyjnego jest niezasadne, a ponadto nastąpiło z przekroczeniem terminów na załatwiania spraw przewidzianych w k.p.a., (-) żąda zasądzenia odszkodowania za utracony grunt wraz z odsetkami oraz zadośćuczynienia za krzywdy moralne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Wojewody [...] na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie ich wydania. Wszczęcie postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek załatwienia danej sprawy administracyjnej w terminach wskazanych w art.35§1 – 3 k.p.a. W §1 przywołanego artykułu zawarto dyrektywę ogólną, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z §2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z §3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wymóg dotrzymywania przez organy administracji określonych terminów załatwiania spraw powoduje to, iż tok postępowania administracyjnego winien mieć charakter ciągły, co oznacza, iż winno się ono toczyć bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Istnieją jednakże sytuacje, w których przerwanie toku postępowania administracyjnego okazuje się z przyczyn faktycznych lub prawnych nieuniknione. Takie usprawiedliwione wstrzymanie się przez organ z merytorycznym załatwieniem sprawy odbywa się w trybie zawieszenia postępowania administracyjnego (Rozdział 6 k.p.a. – art.97 – 103). Art.97§1 k.p.a. wyszczególnia sytuacje, w których zawieszenie postępowania administracyjnego jest obowiązkowe. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie uznały, iż znajdzie w niej zastosowanie §1 pkt 4 wskazanego wyżej artykułu, obligujący organ administracji publicznej do zawieszenia wszczętego postępowania w sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istota wskazanej wyżej instytucji polega na tym, iż organ zobowiązany jest do wstrzymania się z orzekaniem w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd tzw. kwestii wstępnej (tj. zagadnienia, od uprzedniego rozstrzygnięcia którego uzależnione jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji). Nierozstrzygnięcie kwestii wstępnej jest zatem przeszkodą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przedmiotem postępowania wszczętego z wniosku skarżącego była wypłata odszkodowania za przejęcie na własność Gminy nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zgodnie z art.73 ust.1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z art.73 ust.2 pkt 1 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. W ocenie Sądu trafnie przyjęły organy, iż przeszkodą do załatwienia wniosku skarżącego o wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art.73 ust.2 ustawy jest zawiśnięcie przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy o zbadanie konstytucyjności tego przepisu (z wniosku Rady Miejskiej K. – sygn.[...]). Zgodnie z art.188 pkt 1 Konstytucji R.P. Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Art. 190 ust. 1 Konstytucji nadaje orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego rangę powszechnie obowiązujących i ostatecznych. Stwierdzenie przez Trybunał niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją oznacza pozbawienie go mocy obowiązującej. Zgodnie z art.190 ust.3 Konstytucji orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Przenosząc powyższe na grunt sprawy wszczętej z wniosku skarżącego należałoby przyjąć, iż ewentualne wyeliminowanie przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego art.73 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oznaczałoby brak podstaw prawnych do wypłaty skarżącemu przewidzianego w tym przepisie odszkodowania. Wychodząc z powyższych założeń zawieszenie przez organy postępowania odszkodowawczego w niniejszej sprawie do czasu przesądzenia kwestii konstytucyjności bądź niekonstytucyjności przepisu uznać należy za zasadne. Dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Sąd nie ma znaczenia okoliczność, iż zawisłe przed Trybunałem postępowanie zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. w związku z cofnięciem wniosku przez wnioskodawcę. Sąd obowiązany jest bowiem brać pod uwagę stan sprawy na dzień orzekania przez organ II instancji (w niniejszej sprawie na dzień [...] października 2006 r.). W dacie tej postępowanie przed Trybunałem umorzone jeszcze nie było. Wskazać należy, iż umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi przesłankę do podjęcia przez organ I instancji z urzędu zawieszonego postępowania administracyjnego (art.97§2 k.p.a.). Odnośnie kwestii poruszonych w skardze należy wskazać, co następuje. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu zwykłego z księgi wieczystej [...] wynika, iż działka nr [...], nabyta z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę – Miasto L. (decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r.), stanowiła przed tą datą współwłasność osób fizycznych: R. D., G. D., M. K., B. K. i K. K. Osobne wnioski o wypłatę odszkodowania za przejęcie nieruchomości zgłosił skarżący (pismo z dnia [...] grudnia 2005 r.) oraz wspólnie K. K., B. K. oraz M. K. (pismo z dnia [...] listopada 2005 r.). Zgodnie z art.62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Na podstawie powyższego przepisu organ administracji był uprawniony do procedowania w odniesieniu do złożonych wniosków odszkodowawczych w ramach jednego postępowania. Tym samym zarzut skarżącego co do bezpodstawności łącznego rozpatrywania kwestii odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę działki nr [...] jest nietrafny. Rację należy przyznać skarżącemu, iż postanowienie z dnia [...] września 2006 r. zawieszające postępowanie w sprawie wydane zostało z naruszeniem terminów wskazanych w art.35 k.p.a. w sytuacji, w której wydano je po upływie ponad dziewięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku przez skarżącego i po upływie ponad dziesięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku przez pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości (odróżnić zatem należy usprawiedliwione – z uwagi na konieczność zawieszenia postępowania - niewydanie we wskazanych wyżej terminach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty od nieusprawiedliwionej zwłoki w wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania). Z racji jednakże tego, iż terminy ustanowione w art.35§2 k.p.a. mają charakter procesowy, ich upływ nie pozbawia organu administracyjnego zdolności do orzekania w sprawie w nim zawisłej. Pomimo zatem przekroczenia terminów przez organ I instancji jego postanowienie z dnia [...] września 2006 r., podobnie jak i utrzymujące je w mocy postanowienie organu II instancji są ważne i skuteczne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.