I SA/Wa 2097/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) sierpnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] o przyznaniu świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leków i leczenia w czerwcu 2020 r. w kwocie [...] zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że A. S. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej m.in. na zakup leków. Po jego rozpatrzeniu organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2020 r. przyznał wnioskowane świadczenie w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leków i leczenia w miesiącu czerwcu 2020 r. w kwocie [...] zł. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. S. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przyznane środki finansowe nie zaspokajają jego potrzeb. Nigdy jego niezbędne potrzeby życiowe nie zostały zaspokojone w 100% i oczekuje on przyznania pomocy finansowej w łącznej kwocie [...] zł. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 1507). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do brzmienia art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 i art. 39 powołanej ustawy, wyjaśniło cele oraz zasady przyznawania wnioskowanej pomocy a także pojęcie kryterium dochodowego. Zgodnie z ustaleniami organu II instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że [...]-letni skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i utrzymuje się z pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, ale nie oznacza to, że organ powinien przyznać skarżącemu pomoc w wysokości przez niego pożądanej. Skarżącemu w czerwcu 2020 r. został przyznany w ramach pomocy społecznej zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności w kwocie [...] zł oraz zasiłek okresowy w wysokości [...] zł, co wraz z przyznaną zaskarżoną decyzją pomocą w wysokości [...] zł stanowi łącznie kwotę [...] zł. Organ odwoławczy podkreślił, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, ale nie oznacza to, że sam także nie powinien podejmować wszelkich wysiłków w celu przezwyciężenia takiego stanu. Organy pomocy społecznej są zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia takiej pomocy. Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących, niezależnie od ich sytuacji życiowej. Bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna nie ma więc z założenia służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych. Organu II instancji podkreślił, że mimo trudnej sytuacji życiowej skarżący jest w stanie, wykorzystując oferowane mu wsparcie, poprawić swoją sytuację życiową. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. S. W uzasadnieniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: - Konstytucji, - Kodeksu Postępowania Administracyjnego - zwłaszcza "Zasad Ogólnych" oraz przepisów z rozdziału pt.: "Załatwianie spraw", "Metryki, protokoły i adnotacje", "Dowody", "Decyzje". W szczególności art. 8, art. 10, art. 24 § 3 i § 4, art. 26 § 3, art. 66a § 3, art. 73, art. 75, art. 77-78, art. 80-81, art. 86; art. 107 § 1 i § 3, - prawa materialnego, czyli ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz - przepisów "[...] Prawa Miejscowego". W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji "z pozytywnym efektem, tj. dopłatą brakującej kwoty środków finansowych pomocy społecznej na zasiłki celowe w miesiącu czerwcu 2020 r. o wartość przedmiotu zaskarżenia - [...] zł", czyli o tyle, o ile w ocenie skarżącego w rozpatrywanej sprawie organy za mało przyznały mu pomocy społecznej w tym miesiącu. Zdaniem skarżącego jego sytuacja życiowa powoduje, że organy pomocy społecznej winny w 100% zabezpieczyć zaspokojenie zgłaszanych przez niego potrzeb. Skarżący przedstawił także swoją negatywną ocenę dotychczasowych kontaktów z organami administracji publicznej, w tym organami pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 2268 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania tego świadczenia ma charakter uznaniowy. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w art. 8 powołanej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak bezrobocie, długotrwała choroba. Decyzję administracyjną w sprawie zasiłku celowego organ wydaje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4), który zgodnie z art. 107 ust. 1 ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej potrzebujących pomocy. Z powyższych regulacji wynika zatem, że celem pomocy społecznej nie jest zaspakajania wszystkich potrzeb osoby wnioskującej o tę pomoc, lecz tylko tych, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej, wymieniając m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę (art. 7 ustawy). W rozpatrywanej sprawie, jak przyjęły organy orzekające, wnioskodawca spełnia kryteria sformułowane w przepisach ustawy o pomocy społecznej, które są przesłankami przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Nie można jednak pominąć, że zarówno organ I instancji, jak też II instancji, podejmując decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości [...] zł w miesiącu czerwcu 2020 r., działały w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy społecznej na instytucji uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji publicznej jedynie "może" podjąć w sprawie pozytywne rozstrzygnięcie, ale nie ma obowiązku wydania orzeczenia o określonej w złożonym wniosku treści. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają kontroli sądowej, sprawowanej pod względem zgodności z prawem. W pierwszym rzędzie badaniu Sądu podlega to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, a jeżeli tak, to czy przy wydawaniu decyzji organ nie przekroczył granic tego uznania, a także czy prawidłowo uzasadnił wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Organ wydający decyzję w sprawie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego powinien uwzględnić potrzeby wnioskodawcy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Organ rozdziela między osoby potrzebujące fundusze, jakimi dysponuje, i czyni to w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych do uzyskania wsparcia w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb, z uwzględnieniem zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Wnioskodawca, jak wynika z akt sprawy nie jest osobą niepełnosprawną. Jest bezrobotny. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Systematycznie korzystał i korzysta ze wsparcia Państwa w formie różnego rodzaju zasiłków, w tym zasiłków celowych. Jak wyjaśnił organ II instancji, tylko w miesiącu czerwcu 2020 r. został mu już przyznany w ramach pomocy społecznej zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności w kwocie [...] zł oraz zasiłek okresowy w wysokości [...] zł, co wraz z przyznaną zaskarżoną decyzją pomocą w wysokości [...] zł stanowi łącznie kwotę [...] zł. Powyższe potwierdza, że organ pomocowy, w miarę swoich możliwości finansowych, obejmuje skarżącego systematyczną pomocą finansową. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają jednak w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Tym samym organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na posiadane środki, bowiem muszą je rozdzielać pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe, jakby chciał skarżący, zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń, nawet gdy są one uzasadnione (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt l OSK 1464/06, z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt l OSK 624/07, z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1498/10). Podsumowując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dokonały również właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu decyzji wydanej w rozpatrywanych w sprawie nie można określić jako dowolnych. Organy nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś zarzuty sformułowane w skardze nie znajdują podstaw prawnych. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i czasowy. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących W ocenie Sądu, pomoc społeczna Państwa nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa wnioskowanych świadczeń niezależnie od potrzeb innych uprawnionych do jej otrzymania oraz możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Podkreślić należy, że uwzględnianie każdego żądania wnioskodawcy i wypłata na jego rzecz zasiłków celowych na sfinansowanie wszelkich jego potrzeb w kwocie żądanej przez stronę spowodowałoby wypaczenie celów pomocy społecznej i zwolniłoby z aktywności i odpowiedzialności świadczeniobiorcę, co jest niezgodne z konstytucyjną zasadą subsydiarności pomocy społecznej. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły powody, które legły u podstaw przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w niepełnym w stosunku do wniosku wymiarze. Motywy, którymi kierowały się organy, mieszczą się natomiast w celach i zadaniach pomocy społecznej oraz zasadach przyznawania zasiłków celowych, przewidzianych przez przepisy ustawy o pomocy społecznej (w tym ramach przysługującego organom uznania administracyjnego). Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego oraz przepisom prawa. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Sąd zwrócił uwagę, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo krótkie i lakoniczne. Jednakże naruszenie to nie miało w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny wykazano, że wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie organu w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja pozwala uznać, że jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Zawiera ono bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł oraz uzasadnienie prawne, a więc wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Sąd uznał zatem, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej, nie naruszyły też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy, zaś wydając zaskarżone decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W skardze skarżący podniósł szereg okoliczności odnoszących się do swojej trudnej sytuacji życiowej oraz działania organów państwa i samorządu terytorialnego, które jednak nie dotyczą niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie [...] zł. Za bezprzedmiotowe wobec tego Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów niezwiązanych z przedmiotem sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.