I SA/Wa 2099/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi M.S., R. R. i J. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżących M. S., R. R. i J. D. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2099/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr znak: [...] Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. S., R.R. oraz J. D., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w M. przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] lipca 1952 r. nr [...] wywłaszczyło nieruchomość położoną w M. przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o pow. ok. [...] m2 stanowiącą własność H. D. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia wystąpili spadkobiercy H. D., M. S., R. R. oraz J. D. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że badane w trybie nadzoru orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności wskazał, że obowiązującym wówczas systemie gospodarki planowej każda inwestycja musiała być ujęta w narodowym planie gospodarczym. Zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości wnioskodawca był zobligowany załączyć zezwolenie wydane przez Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów oraz dowód wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że ubiegające się o wywłaszczenie P. uzyskały zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lipca 1951 r. oraz dokonały wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej. Zostały zatem spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 21 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. orzeczenie o wywłaszczeniu powinno było zawierać: ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, a w przypadku kiedy wpłynęły wnioski lub sprzeciwy, to uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Weryfikowana decyzja zawiera powołane elementy. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszyło pozostałe przesłanki art. 156 § 1 Kpa. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Po rozpoznaniu wniosku M. S., R. R. oraz J. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie stwierdził, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, bowiem dokonując jego kontroli pod kątem zawartych we wniosku zarzutów, nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa przy jego wydaniu. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. S., R. R. oraz J. D. podnosząc w niej, że powołane orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ właścicielka wywłaszczanej nieruchomości H. D. została w sposób nieprawidłowy wezwana do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Skarżący wskazują, że brak jest jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby iż w wezwaniu podana była proponowana cena nabycia nieruchomości. W dalszej części skargi podniesiono, że organ nadzoru nie zweryfikował w ogóle czy został spełnione wymogi jakim powinien odpowiadać wniosek wywłaszczeniowy, a które regulował art. 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego naruszało wymogi określone w art. 18 powołanego dekretu wywłaszczeniowego. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości zostało wydane w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu o przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Na podstawie przepisów powołanego dekretu wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości oraz uprzednie wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych właściciela nieruchomości, aby odstąpił nieruchomość za określoną cenę. Uwadze organów umknęła jednak kwestia, która ma pierwszoplanowe znaczenie dla oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. Z akt sprawy wynika, iż ubiegające się o wywłaszczenie P. w W.[...] już we wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] grudnia 1951 r. stwierdziły, że "P. jako wykonawca narodowych planów gospodarczych [...] przeznaczając je na [...]". Również wszystkie inne pisma podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie z 1951 r. powołują się na konieczność [...] w związku z [...], który [...]. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty wskazują, że zajęcie nieruchomości nastąpiło przed wystąpieniem o wywłaszczenie nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, iż instytucja wywłaszczenia nieruchomości zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego może służyć wyłącznie w celu nabycia nieruchomości pod przyszłe inwestycje. Nie można natomiast jej wykorzystywać dla regulacji stanu prawnego nieruchomości, w której uprzednie posiadanie wszedł Skarb Państwa, w takich bowiem sytuacjach jedyną drogą uregulowania stanu prawnego nieruchomości jest droga cywilnoprawna ( m.in. wyrok NSA z dnia 6 września 1996 r. sygn. akt IV SA 185/95 niepubl.). Zgodnie z art. 19 powołanego dekretu wywłaszczeniowego zajęcie nieruchomości przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego mogło nastąpić wyłącznie na podstawie zezwolenia wydanego przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego albo przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Z akt sprawy nie wynika aby takie zezwolenie zostało wydane, nie powołują się na nie również strony postępowania nadzorczego. Przy czym powołany dekret wywłaszczeniowy z 1949 r. do dnia 31 stycznia 1952 r. w ogóle nie przewidywał dopuszczalności zajęcia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Instytucja niezwłocznego zajęcia nieruchomości jeszcze przed wszczęciem postępowania została wprowadzona do dekretu dopiero ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. (Dz.U. Nr .4 poz. 25). Nowela ta weszła w życie właśnie z dniem 31 stycznia 1952 r. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru w ogóle nie zbadał kwestii zajęcia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i w ogóle nie odniósł się do treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Przy czym zagadnienie to, jak wskazano powyżej, ma pierwszoplanowe znacznie w ustalonym stanie faktycznym dla oceny legalności samego wywłaszczenia. W świetle powyższego Sąd uznał, że dokonana przez organ nadzoru ocena postępowania administracyjnego na tym etapie procesu nabywania nieruchomości jest nieprawidłowa i przedwczesne jest rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności wywłaszczenia. Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności obowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie całego materiału dowodowego. Organ badający w trybie nadzoru postępowanie oraz kończące je orzeczenie nie dopełnił wynikającego z art. 7 Kpa obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej), jak również nie dokonał wyczerpującego zebrania i prawidłowej oceny dowodów, naruszając tym samym obowiązek określony w art. 77 Kpa, co w rezultacie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c" oraz art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.