I SA/Wa 21/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Iwona Kosińska /spr./ Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] [...] "[...]" S.A. z siedzibą w K. w likwidacji na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącej Fabryki [...] [...] "[...]" S.A. z siedzibą w K. w likwidacji kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fabryki [...] [...] "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w K. oraz wniosku Prezydenta Miasta K. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] czerwca 1967 r. nr [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 oraz stwierdzającą nieważność tego orzeczenia w stosunku do parceli nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w punkcie 3 i 4 orzeczenia z dnia [...] czerwca 1967 r. Prezydium Rady Narodowej miasta K. wywłaszczyło m.in. część parceli nr [...] nr Iwh [...], ciąg dalszy księgi wieczystej KW nr [...] o pow. [...] m2 oraz parcelę nr [...] zapisaną w Iwh [...] o pow. [...] m2, obie położone w K., gmina [...] i, stanowiące własność Fabryki [...] [...] "[...]" Towarzystwo Akcyjne. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2004 r. Fabryka [...] [...] "[...]" S.A. w likwidacji wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] czerwca 1967 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. w części dotyczącej parceli nr [...] o pow. [...] m2 oraz stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej parceli nr [...] o pow. [...] m2. Fabryka [...] [...] "[...] " S.A. w likwidacji wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w części rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr [...] o pow. [...] m2. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury stwierdził, że nie może one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska, powołując się na treść ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94, ze zm.) oraz Słownik Języka Polskiego PWN tom II (Wydawnictwo Naukowe PWN SA, W-wa 1995 r., wyd. I, str. 1022) wyjaśnił, że na podstawie tych przepisów wywłaszczenie mogło nastąpić na cele użyteczności publicznej, przez które należy rozumieć wszystko, co jest ogólnie dostępne dla całego społeczeństwa, służące ogółowi, przeznaczone dla wszystkich, ma charakter ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, wywłaszczenie działki o nr [...] o powierzchni [...] m2 dokonane zostało na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II w K. z dnia [...] lutego 1967 r. nr [...], z którego wynika, że wywłaszczenie nastąpiło w celu budowy ulicy. Działka ta wydzielona została z działki o powierzchni całkowitej [...] m2. W tej sytuacji Minister uznał, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 oraz przesłanki zawarte w art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W takim zaś przypadku odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nie przysługiwało, więc wystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i zawarcie z nim umowy nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania było bezzasadne, ponieważ na skutek inwestycji powodujących wywłaszczenie części działki z reguły zwiększała się wartość pozostałej części działki, co stanowiło swego rodzaju rekompensatę za wartość wywłaszczonej części nieruchomości. Ponadto Minister Infrastruktury stanął na stanowisku, że z akt sprawy wynika, iż w sprawie wywłaszczenia spełnione zostały przesłanki określone w art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zaś zarzut przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej bez udziału biegłego także jest bezzasadny. Jego udział w rozprawie nie był potrzebny, gdyż wywłaszczono mniej niż 25% nieruchomości i nie należało się odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał zasadność rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i utrzymał w mocy jego decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzja ta stała się podstawą wniesienia przez Fabrykę [...] [...] "[...]" S.A. w likwidacji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że zaskarża decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. w części, w której utrzymała ona w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] czerwca 1967 r. w części dotyczącej parceli nr [...] o pow. [...] m2 (czyli punktu 1 decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r.). W bardzo obszernym uzasadnieniu swojego stanowiska strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: I. - niewłaściwe zinterpretowanie treści przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, prowadzące do przyjęcia, iż wydanie decyzji wywłaszczeniowej, dotyczącej parceli nr [...] o pow. [...] m2 nie nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności: 1. błędne przyjęcie, iż istnienie materialnoprawnej przesłanki wywłaszczenia może zostać wyinterpretowanie z akt sprawy wywłaszczeniowej, a brak podania we wniosku o wywłaszczenie oraz orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia, wynikającego art. 3 powołanej ustawy, nie stanowi rażącego uchybienia, 2. przyjęcie, iż za nieruchomość wywłaszczaną na cele budowy drogi dojazdowej do pawilonu gastronomiczno-handlowego właścicielowi nie przysługiwało odszkodowanie wobec treści art. 8 pkt 7 powołanej ustawy, 3. ustalenie, że przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej, w świetle stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy wywłaszczeniowej, mogło nastąpić bez udziału biegłego, II. - brak należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej poprzez: 1. przyjęcie wbrew wyraźnemu stwierdzeniu wynikającemu z orzeczenia wywłaszczeniowego, iż wywłaszczenie parceli nr [...] o pow. [...] m2 z działki o powierzchni całkowitej [...] m2 nastąpiło na budowę ulicy, 2. brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1967 r. w zakresie wywłaszczenia parceli nr [...] o pow. [...] m2, wskazujących na nieważność powołanego orzeczenia. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. w zaskarżonej części oraz uchylenie utrzymanej przez nią w mocy decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2005 r. w tej części, którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] czerwca 1967 r., to jest w części dotyczącej parceli nr [...] o pow. [...] m2 i przekazanie sprawy w tejże części do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 §1 kpa, a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 §1 kpa, obowiązany jest w myśl art. 107 §3 kpa wyczerpująco ustalić i wyjaśnić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 §1 kpa zasady stabilności decyzji administracyjnych, może nastąpić bowiem jedy nie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej w art.156 §1 kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art.156 §2 kpa. Postępowanie nadzorcze podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 §1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze w przedstawionej sprawie nie zostało należycie przeprowadzone. Podstawową kwestią i problemem, które miał rozstrzygnąć Minister Infrastruktury w badanej sprawie, a która była wywiedziona we wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy (pkt. II podpunkt 1), była odpowiedź na pytanie: czy wywłaszczenie w 1967 r. działki o nr [...] o pow. [...] m2 pod budowę drogi dojazdowej do pawilonu gastronomoczno-handlowego jest tożsame - w świetle art. 3 i art. 8 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - z wywłaszczeniem pod budowę ulicy (będącej celem publicznym w myśl przepisów tej ustawy), czy też nie, i jakie konsekwencje prawne dla oceny prawidłowości całego postępowania wywłaszczeniowego w świetle ustalenia istnienia przesłanek z art. 156 kpa pociąga za sobą takie rozumienie celu wywłaszczenia zawarte w kwestionowanym orzeczeniu. Z dokonanej analizy akt sprawy oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że ta podstawowa i istotna dla rozstrzygnięcia kwestia, co do której zachodziły poważne wątpliwości, w ogóle nie została przez organ odwoławczy zauważona i wyjaśniona w toku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z treścią art. 138 §1 pkt 1 kpa, na który to przepis powołuje się Minister Infrastruktury, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Jednak takie rozstrzygnięcie może zapaść jedynie po ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem organ odwoławczy nie może, tak jak to uczynił w rozpatrywanej sprawie, ograniczyć się jedynie do kontroli zasadności argumentów (lub tylko części z nich) podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zasadność takiego stanowiska potwierdza brzmienie przywołanego art. 107 §3 kpa. W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest natomiast dowodów na to, że organ odwoławczy prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające zmierzające do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia całokształtu rozpatrywanej sprawy. Tym samym z akt sprawy wynika, że sprawa nie została przez organ dostatecznie zbadana. Samo jednozdaniowe stwierdzenie uzasadnienia, że z akt wynika, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod budowę ulicy, nie wskazujące na jakich dowodach i przepisach prawa organ oparł się dokonując takich ustaleń i takiej klasyfikacji drogi dojazdowej do pawilonu gastronomiczno-handlowego, jest dalece niewystarczające i nie może stanowić, zdaniem Sądu, rzetelnej podstawy do wyciągania dalszych konsekwencji prawnych dotyczących oceny prawidłowości całego postępowania wywłaszczeniowego. Zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, że z akt sprawy wynika, iż obecnie w ewidencji gruntów i budynków (zgodnie z wypisem z rejestru gruntów) sporna działka oznaczona jest symbolem [...], czyli jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Nadto zauważyć trzeba, że organy rozpatrujące sprawę nie wyjaśniły istotnej, podstawowej dla sprawy kwestii zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2004 r. dotyczył on "stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] czerwca 1967 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości". Orzeczenie to miało 4 punkty i dotyczyło 4 parceli. Natomiast organy prowadzące postępowanie nadzorcze ograniczyły swoje orzeczenia i postępowania jedynie do punktu 3 i 4 kwestionowanego orzeczenia, czyli parceli o nr [...] o pow. [...] m2 oraz parceli nr [...] o pow. [...] m2. W aktach administracyjnych sprawy brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego zawężenie złożonego przez skarżącego wniosku do wskazanych punktów. Sprawa ta została wyjaśniona dopiero przez Sąd na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. (k-36 akt sądowych). Jeśli organ, po zapoznaniu się ze złożonym wnioskiem, powziął wątpliwości co do jego zakresu, to jego obowiązkiem było w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wątpliwości te wyjaśnić. Organ nie ma bowiem prawnych podstaw do samodzielnego interpretowania bądź określania zakresu złożonego przez stronę żądania. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił powstałych wątpliwości samodzielnie dokonując interpretacji złożonego przez stronę wniosku, przez co naruszył obowiązujące przepisy prawa, zaś organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości takiego postępowania, przez co również naruszył obowiązujące przepisy w sposób mogący niewątpliwie mieć wpływ na merytorycznej rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu wyjaśnienie wszystkich podniesionych merytorycznych i formalnych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że Minister Infrastruktury nie poczynił ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 §1 kpa, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 §1, 80 i 107 §3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącego, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 §1 kpa. Nadto w oparciu o obowiązujące w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej przepisy prawa organ dokona analizy, wyjaśni i zajmie uzasadnione stanowisko co do zasadności postawionego przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego nietożsamości pojęć "droga dojazdowa" i "ulica" lub "projektowana ulica" i konsekwencji prawnych wynikających z poczynionych ustaleń dotyczących prawidłowości całego kontrolowanego postępowania wywłaszczeniowego. Równocześnie organ dokona analizy obecnego położenia spornej parceli, jej przeznaczenia oraz sposobu wykorzystania (czy jest ona działką drogową, czy też terenem rekreacyjno-wypoczynkowym), które to ustalenia mogą być pomocne przy ponownym merytorycznym rozpatrywaniu sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.