I SA/Wa 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. i K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. M. i K. M., postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2017 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2016r. w przedmiocie skierowania B. M. do domu pomocy społecznej. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] skierował B. M. do Domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. [...] listopada 2016 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...], mocą której orzekł o zobowiązaniu B. M. oraz jego synów M. M. i K. M. do ponoszenia opłat z tytułu zamieszkiwania przez B. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Decyzja o opłacie została utrzymana w mocy przez SKO w [...] decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...]. M. M. i K. M. w podaniu z 3 kwietnia 2017 r. zażądali od Prezydenta [...] wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r., wskazując jako podstawę wznowienia brak ich udziału w toczącym się postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], wnioskodawcy z oczywistych względów nie mieli przymiotu strony. Nie mogli zatem skutecznie domagać się jego wznowienia. Na powyższe postanowienie M. M. i K. M. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Strony zarzuciły organowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 144 Kpa poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia zajętego stanowiska. Naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 Kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o skierowanie B. M. do DPS, a w konsekwencji, że nie mają oni legitymacji do ubiegania się o wznowienie postępowania pomimo, że wskazane przepisy nakładają na nich obowiązek o charakterze publicznoprawnym łożenia na utrzymanie ojca w DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2017 r. Kolegium wskazało, że wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 Kpa jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi takimi jak dochowanie terminu do złożenia wniosku czy zaistnienia tzw. przesłanki wznowieniowej. Złożenie przez określony podmiot wniosku o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, które winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 Kpa jest to tzw. pierwsza faza postępowania. Na tym etapie czynności organu administracyjnego ograniczają się wyłącznie do zbadania, czy wskazana w podaniu przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 Kpa, art. 145b § 1 Kpa i czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie określony w art. 148 § 1 i § 2 Kpa, art. 145a § 2 Kpa lub 145b § 2 Kpa. Ponadto organ obowiązany jest zbadać, czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługują prawa strony. Jeżeli organ stwierdzi, że wniosek pochodzi od strony, dochowany został termin oraz wskazane zostały podstawy wznowienia, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. Brak spełnienia którejkolwiek z ww. przesłanek stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 Kpa, tak jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, podstawą odmowy wszczęcia postępowania, jest to, że wnioskodawcy M. M. i K. M. nie mogli być stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji o umieszczeniu ich ojca w DPS. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa nie zależy bowiem od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Wnioskodawcy, powołując się na art. 60 i art. 61a ustawy o pomocy społecznej, podnieśli, że w sprawie dotyczącej skierowania ojca do DPS posiadają przymiot strony, gdyż wydanie ww. decyzji wpłynęło na powstanie obowiązku ponoszenia przez nich kosztów pobytu ojca w DPS. Tymczasem wskazane przepisy nie są przepisami prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę prawną do wydania decyzji, co do której został sformułowany wniosek o wznowienie postępowania i na których oparto treść zażalenia. Decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. została wydana na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Art. 54 ust. 1 ustawy stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, stroną postępowania i adresatem powyższej decyzji mógł być wyłącznie B. M. (ojciec odwołujących), bowiem to on był osobą spełniającą wymogi określone w art. 54 ust. 1 ustawy. On też wyłącznie, jako mający interes prawny wynikający ze wskazanego przepisu prawa materialnego, był stroną postępowania zwykłego, posiadając jednocześnie legitymację do wszczęcia ewentualnych postępowań nadzwyczajnych, mających na celu wzruszenie decyzji ostatecznej, nie zaś jego zstępni, nawet w sytuacji, gdy konsekwencją wydania takiej decyzji, może być wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie ustalenia opłat za pobyt w DPS. M. M. i K. M. postanowienie SKO w [...] z [...] października 2017 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z [...] września 2017 r. nr [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz wznowienia wnioskowanego postępowania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 28 Kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu o skierowanie ojca do Domu Pomocy Społecznej, a w konsekwencji, że nie mają oni legitymacji do ubiegania się o wznowienie tego postępowania pomimo, że wskazane wyżej przepisy nakładają na skarżących obowiązek o charakterze publicznoprawnym łożenia na utrzymanie ojca w DPS; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania B. M. do DPS oraz o ustaleniu opłat za jego pobyt w DPS, nie w jednej decyzji, lecz dwóch odrębnych decyzjach w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia te powinny zostać w wydane w jednym akcie administracyjnym, co w konsekwencji skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia o skierowaniu B. M. do DPS bez udziału skarżących M. i K. M. jako stron tego postępowania i brakiem możliwości zgłoszenia przez skarżących wniosków dowodowych, zmierzających do podważenia zasadności tegoż skierowania, w tym prawidłowego ustalenia sytuacji bytowej i zdrowotnej B. M.; 3) art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz błędną wykładnię art. 28 Kpa poprzez uznanie, że interes prawny w rozumieniu tego przepisu oparty jest na związku pomiędzy normą prawa materialnego, mającą w sprawie zastosowanie, a sytuacją konkretnego podmiotu. Stanowisko takie nie jest tożsame z prezentowanym jednolicie w orzecznictwie poglądem, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zawartego w art. 28 Kpa sformułowania, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek nie można interpretować wąsko i badać jedynie związku sytuacji danego podmiotu z przepisem stanowiącym podstawę materialnoprawną do wydania decyzji konkretnej treści, ale należy uwzględniać relacje przyczynowo-skutkowe, do których doprowadzić może ostatecznie wydana decyzja, w przypadku gdy skarżący od początku postępowania byli wskazywani jako jedyni zstępni rozwiedzionego B. M. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie trzeba wskazać, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...] o skierowaniu B. M. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych został ostatecznie sprecyzowany przez M. M. i K. M. w podaniu z 3 kwietnia 2017 r. We wcześniejszych pismach z 14 października 2016 r. i 17 stycznia 2017 r. skarżący formułowali bowiem wnioski i zarzuty odwoławcze, dotyczące ponownej weryfikacji skierowania B. M. do domu pomocy społecznej oraz pozbawienia ich udziału w postępowaniu o skierowanie ich ojca do domu pomocy społecznej. Odnosząc się do meritum sprawy trzeba wskazać, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 Kpa). Jeżeli już z danych zawartych we wniosku o wznowienie postępowania wynika oczywisty brak legitymacji do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją kwestionowaną w tymże wniosku, wówczas są podstawy do zastosowania przez organ art. 149 § 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przepis art. 149 § 3 Kpa, określający jeden ze sposobów zakończenia postępowania wznowieniowego, stanowi bowiem odpowiednik art. 61a § 1 Kpa, który znajduje zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym i obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że w niniejszej sprawie M. M. i K. M. nie mogli być uznani za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...]. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego musi legitymować się interesem prawnym. Interes prawny wynika zaś z przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, stanowiącej podstawę prawną wydania kwestionowanej decyzji. Jak wynika z wniosku o wznowienie postępowania M. M. i K. M. domagali się od Prezydenta [...], aby ten wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z [...] lutego 2016 r. nr [...]. W kwestionowanej przez wnioskodawców decyzji Prezydent [...] orzekł o skierowaniu B. M. (ojca skarżących) do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle i psychicznie chorych. Wobec tego podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 54 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) – zwana dalej "ustawą". Przepisy te nie uległy zmianie, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Z art. 54 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Z kolei według art. 59 ust. 1 ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z powyższych przepisów wynika, że zapewnienie opieki w domu pomocy społecznej należy do zadań organów administracji publicznej. Zadania te organ realizuje w kilku odrębnych sprawach indywidualnych, kończących się wydaniem odrębnych decyzji administracyjnych. Pierwsza sprawa dotyczy skierowania osoby wymagającej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu. Druga sprawa dotyczy umieszczenia osoby wymagającej opieki w konkretnym domu pomocy społecznej odpowiedniego typu. Trzecia sprawa dotyczy ustalenia opłaty za pobyt osoby wymagającej opieki w konkretnym domu pomocy społecznej odpowiedniego typu. Poza tym z przepisów tych wynika, że stroną postępowania zakończonego decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej określonego typu jest tylko osoba wymagająca opieki, kierowana przez organ do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu. Sytuacja osobista tej osoby ma bowiem znaczenie przy kwalifikacji jej do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 1 ustawy to tej osobie przysługuje wyłącznie prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej jako osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Ten przepis prawa materialnego dawał zatem interes prawny, w rozumieniu art. 28 Kpa, jedynie B. M., który był jedyną stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] i adresatem tejże decyzji. Tylko więc B. M. jest legitymowany do zainicjowania postępowań nadzwyczajnych od decyzji z [...] lutego 2016 r. (np. o stwierdzenie jej nieważności, o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją). Skierowanie w domu pomocy społecznej jest prawem wyłącznie służącym osobie o umieszczenie się ubiegającej. To prawo nie służy innym podmiotom, w tym krewnym osoby wymagającej opieki. Sytuacja osobista krewnych B. M. nie miała żadnego wpływu na przesłanki kwalifikacji ich ojca do skierowania go do domu pomocy społecznej określonego typu. To samo dotyczy okoliczności odnoszących się do stosunków i relacji jakie istnieją pomiędzy skarżącymi, a ich ojcem. Powoływane przez skarżących art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowiły podstawy prawnej odnoszącej się do sprawy o skierowanie ich ojca do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. W tej sprawie Prezydent [...] nie rozstrzygał o kwestii odpłatności za pobyt B. M. w konkretnym domu pomocy społecznej, skoro Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] dopiero decyzją z [...] października 2016 r. nr [...], orzekł o umieszczeniu B. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...] (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 665/17). M. M. i K. M., jako synowie B. M., mają interes prawny w innym postępowaniu z zakresu opieki w domu pomocy społecznej. Przepis prawa materialnego, który daje im legitymację do bycia stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa, wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są m.in. zstępni przed wstępnymi - przy czym nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Dopiero zatem w postępowaniu o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, prócz osoby wymagającej opieki, stronami mogą być także zstępni. Skoro M. M. i K. M. nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] i adresatami tejże decyzji, nie są przedstawicielami ustawowymi B. M., ani też jego pełnomocnikami, to nie mogli skutecznie zainicjować postępowania wznowieniowego. M. M. i K. M. mają w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, ponieważ umieszczenie B. M. w Domu Pomocy Społecznej w [...] rodzi dla skarżących konsekwencje finansowe, jeżeli nie będą zwolnieni z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ich ojca w tej placówce. Powołanie się jedynie na interes faktyczny nie wystarcza do uznania skarżących za stronę postępowania wznowieniowego, w rozumieniu art. 147 w zw. z art. 28 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że w tego rodzaju sprawach Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, że osoby zobowiązane do ponoszenia opłat za pobyt krewnych w domach pomocy społecznej nie są stronami postępowań o skierowanie krewnego do domu pomocy społecznej, czy też postępowań nadzwyczajnych dotyczących tego rodzaju spraw (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1634/12; z 17 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2229/13; z 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2449/16). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.