I SA/Wa 21/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Jolanta Dargas Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. nr KOX/907/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również: Kolegium) orzeczeniem z 21 maja 2020 r., na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm., dalej: u.g.n.), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139) i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), po rozpatrzeniu wniosku E. D. o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 10.695 m2, położonej w W. przy ul. [...], związanej z lokalem mieszkalnym nr [...], dokonane wypowiedzeniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 grudnia 2018 r. jest nieuzasadnione, umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej części nieruchomości gruntowej. Kolegium podkreśliło, że zawiadomieniem z 3 grudnia 2018 r. (doręczonym w dniu 14 grudnia 2018 r.) Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział E. D. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej ozn. jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 10.695 m2, położonej w W. przy ul. [...], związanej z lokalem mieszkalnym nr [...] i zaproponował przyjęcie od dnia 1 stycznia 2019 r. nowej wysokości tej opłaty w kwocie 2.104,37 zł, wnoszoną zgodnie z art. 77 ust. 2a u.g.n. W dniu 10 stycznia 2019 r., z zachowaniem ustawowego terminu, użytkownik wieczysty złożył za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W takiej sytuacji – w myśl art. 78 ust. 2 u.g.n. – użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Zauważając powyższe Kolegium podkreśliło następnie, że Prezydent m.st. Warszawy dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie powyższego przepisu, a użytkownik wieczysty złożył w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Następnie Kolegium wskazało, że w dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, zaś z dniem 13 lutego 2019 r. dokonano zmiany tej ustawy. Uwzględniając treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Pouczając strony o możliwości zaskarżenia wydanego w sprawie orzeczenia Kolegium wskazało, że właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie niniejsze traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Skargę na powyższe orzeczenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 10 grudnia 2021 r. Miasto W.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Miasto zarzuciło: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 9 k.p.a. poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w zaskarżonym orzeczeniu w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie W. wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone; 3. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżące Miasto wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Miasto wskazało na nieprawidłowe pouczenie poprzez wskazanie niewłaściwego środka odwoławczego, tj. sprzeciwu zamiast skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaznaczono, że Miasto zastosowało się do pouczenia i w dniu 20 lipca 2020 r. złożyło sprzeciw do Sądu Rejonowego dla Warszawy - Woli w Warszawie. Sąd zaś postanowieniem z 30 sierpnia 2021 r., sygn. akt [...] umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z 12 września 2022 r. uczestnik postępowania – E. D. wniosła o odrzucenie skargi jako spóźnionej, ewentualnie o jej oddalenie. W toku przeprowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie czynności ustalono, że Sąd Okręgowy w Warszawie XXVII Wydział Cywilny Odwoławczy postanowieniem z 16 marca 2022 r., sygn. akt [...] uchylił postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie z 30 sierpnia 2021 r. i odrzucił sprzeciw W. od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd w pierwszej kolejności uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Z uwagi na zastosowanie się strony do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając – w zakresie terminu do jej wniesienia – że została ona złożona niezwłocznie po wydaniu postanowienia Sądu Rejonowego o odrzuceniu sprzeciwu. Sąd miał przy tym na uwadze, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenie jako oparte na art. 4 ustawy zmieniającej, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że decyzja taka wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21). Pogląd o dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, został również wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 oraz z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22 (CBOSA). Przechodząc do kontroli zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie Sąd uznał, że nie odpowiada ono prawu czyniąc skargę uzasadnioną. Istotą sprawy jest wykładnia i prawidłowość stosowania art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Przesłanki ustalone w art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów muszą być spełnione łącznie, dla wywołania ustalonego tym przepisem skutku, jak również pozostają istotną okolicznością dla możliwości skorzystania przez organ z umorzenia postępowania, przewidzianego w ust. 2. W postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.) Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, w odniesieniu do pierwszego warunku, jakim jest termin wszczęcia postępowania, zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Należy zaznaczyć, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). W odniesieniu zaś do daty wszczęcia postępowania z urzędu, powszechnie przyjmuje się, że jest to dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony. W niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił E. D. o wypowiedzeniu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, które to zawiadomienie zostało przez stronę odebrane w dniu 14 grudnia 2018 r. Wnioskiem złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy E.D. wystąpiła o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ww. części nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona. Pismo to zostało złożone w dniu 10 stycznia 2019 r. Powyższe okoliczności wypełniają przesłankę terminu wszczęcia postępowania ustaloną w ust. 1 art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Druga z ustalonych powyższym przepisem przesłanek dotycząca doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. została przez Kolegium całkowicie pominięta. Organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń, nie odniósł się też do niej w uzasadnieniu orzeczenia. Wymaga zaś zauważenia, że powyższa przesłanka dotyczy "wszystkich" współużytkowników wieczystych. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, E. D. pozostaje współużytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej własnością W. oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], w udziale 4125/1000000. Nie jest więc jedynym użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało doręczone E. D. w dniu 14 grudnia 2018 r. Brak natomiast w aktach sprawy informacji co do pozostałych współużytkowników wieczystych wskazanej nieruchomości gruntowej. Brak ustalenia przez Kolegium skuteczności doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości będącej własnością W., czyni przedwczesnym przyjęcie, że doszło do spełnienia warunków wynikających z ust. 2 art. 4 pow. ustawy, czyli możliwości umorzenia postępowania. W powyższych warunkach należało uznać, że przytoczone przez Kolegium okoliczności nie mogły skutkować przyjęciem, iż doszło do spełnienia warunków wynikających z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, czyli możliwości umorzenia postępowania. Sąd podkreśla ponownie, że przewidziane przepisem art. 4 ust. 2 ww. ustawy umorzenie (jako bezprzedmiotowe) postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy ma miejsce wówczas, gdy postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. oraz gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. Orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie, oparte o ustalenia dotyczące daty wszczęcia postępowania jawi się zatem jako przedwczesne. Zostało wydane z naruszeniem zasad prawidłowego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zobowiązane będzie dokonać ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki doręczenia wypowiedzenia pozostałym współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., co pozwoli wywołać odpowiednie skutki przewidziane przepisami ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).