I SA/Wa 210/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Sędzia WSA - Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia od udziału w sprawie postanawia: - odrzucić skargę - Pismem z [...] grudnia 2016 r. A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia od udziału w sprawie Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] B. M. od rozpoznania spraw o świadczenia z pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Należy wyjaśnić, iż postępowanie o wyłączenie od udziału w sprawie pracownika regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwana dalej: k.p.a.) a dokładnie art. 24-27 k.p.a. Zgodnie z art. 123 k.p.a., wyłączenie lub odmowa wyłączenia pracownika następuje przez wydanie postanowienia (por. wyrok NSA z 29 maja 1990 r. sygn. akt SA/Po 1555/89, ONSA 1990 Nr 2-3, poz. 44). Na postanowienie to nie służy zażalenie. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie podlega ono więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1484/10, publ.: cbois). Strona postępowania administracyjnego ma możliwość podniesienia zarzutu nieuwzględnienia wniosku o wyłączenia pracownika w postępowaniu odwoławczym, co następnie może zostać poddane kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną kończącą postępowanie, w którym odmówiono wyłączenia. Sąd administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję. Jak wynika z postanowienia NSA z 29 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1590/13. (publ.:cbois) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Jeżeli więc określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiana w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika organu administracji, na które nie służy zażalenie, a które nie kończy postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie można zakładać, że racjonalny ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na tego typu wpadkowe postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale jednocześnie dopuścił wniesienie do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika. Dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel ustawodawcy, który, nie przewidując możliwości zaskarżenia tego typu postanowień zażaleniem, wyłączył je zarówno spod kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej, przewidział natomiast ocenę przesłanek wyłączenia - w administracyjnym toku instancji oraz przez sąd administracyjny – w toku rozpatrywania odwołania od decyzji organu I instancji oraz sądowoadministracyjnej kontroli decyzji organu odwoławczego. Jak wykazano wcześniej, postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika organu, wydane na podstawie art. 24 k.p.a., jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Toteż nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Nie ma zatem waloru postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną tego rodzaju postanowień. W związku z powyższym skarga na przedmiotowe postanowienie jest niedopuszczalna. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.