I SA/Wa 210/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skarg L. U. oraz I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. U. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I. Ł. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] marca 2018 r. nr [...] stwierdzającą, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1951 r. nr [...] w części odnoszącej się do gruntu związanego z lokalami mieszkalnymi nr nr: [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] oraz w części odnoszącej się do gruntu wchodzącego obecnie w skład działek nr nr [...] wydane zostało z naruszeniem prawa (pkt 1), a w pozostałej części stwierdzającą nieważność ww. orzeczenia (pkt 2). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Położona przy ul. [...] w [...] niezabudowana nieruchomość oznaczona nr hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i stanowiła własność J. W., którego spadkobiercą była M. I. W. W posiadanie Gminy nieruchomość objęta została [...] stycznia 1948 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] , w którym opublikowano ogłoszenie o tym fakcie. [...] lipca 1948 r. M. I. W. wniosła o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Aktem notarialnym z [...] listopada 1949 r. rep. Nr [...] prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości zbyła zaś na rzecz E.L.. Orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło E.L. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] (dawny nr policyjny) w [...] , powołując się na przeznaczenie terenu nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i jego przydzielenie do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego, co wykluczać miało możliwość korzystania z niej przez dotychczasowych właścicieli. Aktualnie grunt nieruchomości hipotecznej nr [...] stanowi własność [...] i wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Na działce nr [...], posadowiony jest wielolokalowy budynek mieszkalny, w którym większość lokali została zbyta na rzecz ich najemców wraz z powiązanym z własnością lokali udziałem w prawie w użytkowanie wieczystego gruntu. Przy czym sprzedaż części tych lokali poprzedzona została wydaną w tym przedmiocie decyzja administracyjną (dot. to lokali nr nr: [...], a część lokali wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntu sprzedana została na podstawie umowy cywilnoprawnej (dot. to lokali nr nr: [...]). W drodze umowy cywilnoprawnej oddany został także w użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych grunt działek nr nr: [...]. Wnioskiem z [...] października 2004 r. K.S. (następca prawny E. L.), wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1951 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] marca 2018 r. utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] listopada 2018 r. orzekło, że ww. orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] w części odnoszącej się do gruntu związanego z lokalami mieszkalnymi nr nr: [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] oraz w części odnoszącej się do gruntu wchodzącego obecnie w skład działek nr nr [...] z obrębu [...] wydane zostało z naruszeniem prawa (pkt 1), jednak nie można stwierdzić jego nieważności ze względu na nieodwracalne skutki nim wywołane w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., a w pozostałej części stwierdziło nieważność tego orzeczenia (pkt 2). Decyzje te były kolejnymi wydanymi w sprawie, w związku z uchyleniem uprzednio wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2007 r. I SA/Wa 252/07 z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oceniając obecnie legalność kontrolowanego orzeczenie Kolegium uznało, że wydane zostało ono z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż przyczyna, z powodu której odmówiono wówczas przyznania prawa własności czasowej nie wynikła z funkcji planistycznej jaka na gruncie może być realizowana w świetle treści obowiązującego dla tego ternu planu zagospodarowania przestrzennego, wykluczającej korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela (następcę prawnego). Odmowa ta motywowana była bowiem przeznaczeniem terenu w planie dopiero "opracowywanym". Obowiązujący zaś wówczas plan zabudowy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r, przewidywał na tym ternie zabudowę luźną lub grupową, ilość kondygnacji - 2 i powierzchnię zabudowy-30%. Zważywszy zatem na to przeznaczenia, jak też terminowe złożenia wniosku dekretowego brak było podstaw do odmowy przyznania żądanego prawa, co oznacza, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa), uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności o ile w sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowanym rozstrzygnięciem. A więc tego rodzaju skutków, których organ administracji publicznej nie jest w stanie cofnąć w ramach dostępnych mu środków i posiadanych kompetencji Tego rodzaju skutki wywołało zaś zdaniem organu, oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu wraz ze sprzedażą lokali wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych, jak też oddanie w tożsamej formie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych. gruntów wchodzących aktualnie w skład działek ewidencyjnych nr nr [...]. Z tego względu w odniesieniu do tej części nieruchomości należało uznać, stosownie do art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., że orzeczenie z [...] marca 1951 r. wydane zostało z naruszeniem prawa. Odmiennie natomiast przedstawia się sytuacja w odniesieniu do tej części gruntu wchodzącego w skład działki nr [...] , która została oddana w użytkowanie wieczyste wraz ze sprzedażą lokali, na podstawie umów zawieranych w wykonaniu decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, jak też w odniesieniu do działki nr [...], która nie podlegała obrotowi cywilnoprawnemu. W związku z czym w pozostałej części Kolegium stwierdziło nieważność kontrolowanego orzeczenia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 2 stycznia 2019 r. wniosły L. U. oraz I. L., zarzucając jej brak ustalenia czy w dacie składania wniosku dekretowego ([...] lipca 1948 r.) M. I. W. spełniała przesłankę posiadania gruntu, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, a także błędne ustalenia, że w odniesieniu do gruntu związanego z własnością ich lokali (odp. lokalu nr [...] – w przypadku L. U. oraz nr [...] - w przypadku I. L.) nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1951 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skarg wnosiły one o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasadzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, informując jednocześnie, że zaskarżona decyzja doręczona został osobie zmarłej. W związku z czym Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W kolejnych pismach procesowych z [...] lutego 2019 r. oraz [...] kwietnia 2019 r. wyjaśniło, że osobą zmarłą jest R. G., a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2018 r. wszczęte zostało [...] stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skargi zasługują na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nich podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącymi do jego nieważności. Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak też poprzedzająca ją decyzja owego organu z [...] marca 2018 r., od dnia ich wydania tego rodzaju wadą są obciążone. Jak wynika bowiem z przekazanych przez Kolegium informacji, a także akt sądowych, jedna z osób, które organ uznawał za stronę (R.G.- będący właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] ) zmarł przed wydaniem decyzji nadzorczych mających za przedmiot orzeczenie dekretowe z 1951 r. Zmarł on bowiem [...] października 2008 r. (vide odpis skrócony aktu zgonu, k- 56 akt sądowych) Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcia, których adresatem był także wyżej wymieniony, zostały skierowane do osoby, która jako nieżyjąca nie mogła mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi bowiem istnieć nie tylko organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. Nie ulega zatem wątpliwości, że R. G., jako osoby nieżyjące (a więc niemające zdolności prawnej), nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niego nie można było także prowadzić postępowania, ani skierować wydanej w nim decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy przyjąć, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcia sprawy obarczone są od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. To, że tego rodzaju wadliwość prowadzi do nieważności decyzji nie budzi także jak się wydaje wątpliwości organu, który wszczął z urzędu postępowanie zmierzające do jej wyeliminowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. (vide odpowiedź na skargę oraz wyjaśnienia organu z [...] kwietnia 2019 r. – k. 8 i 48 akt sądowych). Sam jednak fakt wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, po wniesieniu na nią skargi do Sądu – a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie (skarga wniesiona została 2 stycznia 2019 r., a postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wszczęto 30 stycznia 2019 r.) - nie wstrzymuje rozpoznania skargi. Jak bowiem wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały składu 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2017 r. II GPS 1/17 (ONSAiWSA 2017/5/73): "skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym". Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania należnych L. U. i I. L. (pkt 2 i 3) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Mając na względzie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium z [...] marca 2018 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skarg, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.