I SA/Wa 210/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr 097377281/GSOL w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr 097377281/GSOL Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 7 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania I. K. świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Jak wynika z akt sprawy, I. K. w dniu 31 lipca 2023 r. skierowała do Prezesa KRUS wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. W toku prowadzonego postępowania organ uzyskał zaświadczenie Wójta Gminy [...], z którego wynikało, że wnioskodawca pełnił funkcję sołtysa sołectwa Zawady w okresie od 18 marca 2007 r. do 8 lutego 2015 r., tj. 7 lat, 10 miesięcy i 21 dni. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. Prezes KRUS odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023, poz. 1073). Następnie wskazał, że ubiegający się o przyznanie świadczenia nie spełnił ustawowej przesłanki ośmiu lat pełnienia funkcji sołtysa, gdyż stanowisko to piastował wyłącznie przez 7 lat, 10 miesięcy i 21 dni. Następnie do organu, w terminie przewidzianym na złożenie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), wpłynęło kolejne zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 14 sierpnia 2023 r. dotyczące okresu pełnienia przez wnioskodawcę funkcji sołtysa. Powołaną na wstępie decyzją z dnia 23 sierpnia 2023 r. Prezes KRUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 7 sierpnia 2023 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ powielił w zasadzie argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji. Odwołując się do zaświadczenia z dnia 14 sierpnia 2023 r. Prezes KRUS stwierdził, że wnioskodawca pełnił funkcję sołtysa przez okres 7 lat, 10 miesięcy i 21 dni, a więc nie spełnił ustawowej przesłanki wynikającej z art. 2 ust. 1 ustawy. I. K. zaskarżył w całości decyzję Prezesa KRUS podnosząc, że według jego pamięci w dniu, który Gmina [...] wskazała jako datę zakończenia jego kadencji odbyły się wybory na sołtysa, a on pełniłem swoja funkcję do dnia zakończenia drugiej kadencji, tj. upływu 4 lat, nie zaś do dnia wyborów. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że sąd rozpoznający skargę ocenia czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia obowiązujących przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Jednocześnie jednak sąd, działając w zgodzie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też P.p.s.a.), uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, wówczas gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W ocenie składu orzekającego Sądu skarga wywiedziona na decyzję Prezesa KRUS o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa okazała się zasadna jednak z innych względów aniżeli w niej wskazane. Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten statuuje na gruncie procedury administracyjnej zasadę legalizmu, której źródło odnajdujemy w Konstytucji RP, w myśl bowiem art. 7 ustawy zasadniczej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a., wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa, oznacza to, że organy mają z jednej strony obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji i jednocześnie mogą wyłącznie tyle na ile pozwalają im obowiązujące w dniu wydawania decyzji przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy organ administracji nie może podejmować działania, które nie znajduje oparcia w unormowaniach prawnych wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Zaznaczyć należy, że istnieją wyłącznie dwa warianty wszczęcia postępowania administracyjnego. To – jak wynika z art. 61 § 1 k.p.a. – wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Postępowanie inicjowane na wniosek strony określa się mianem prowadzonego na zasadzie skargowości, charakteryzuje się ono tym, że to strona oczekująca określonej aktywności organu składa stosowny wniosek i aż do czasu zakończenia postępowania, co do zasady, pozostaje jego dysponentem. Strona może więc – do chwili rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji – skutecznie cofnąć wniosek. To, najczęściej, będzie skutkowało bezprzedmiotowością postępowania, w razie cofnięcia wniosku, odpadnie bowiem jeden z obligatoryjnych elementów stosunku administracyjnoprawnego jakim w przypadku postępowania prowadzonego na zasadzie skargowości jest żądanie wszczęcia postępowania złożone przez legitymowaną stronę. Oznacza to również, że postępowanie, które z woli ustawodawcy wszczyna się na wniosek strony nie może być (poza przypadkami określonymi w art. 61 § 2 k.p.a.) zainicjowane przez organ z urzędu. Takie działanie, jako pozbawione podstawy prawnej, z pewnością będzie wyraźnym przejawem naruszenia art. 6, ale także art. 7 k.p.a. który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odmiennie rzecz się ma przypadku postępowania prowadzonego na zasadzie oficjalności. Tu bowiem wszczęcie postępowania następuje z wyłącznej inicjatywy organu administracji publicznej. Organ wszczyna takie postępowania gdy nakazuje mu to obowiązujący przepis o charakterze kompetencyjnym i do czasu zakończenia postępowania to organ pozostaje jego gospodarzem, podejmując określone czynności niezbędne do załatwienia sprawy. W torii przyjmowane jest rozróżnienie opierające się na założeniu, że postępowania wszczynane na wniosek strony (prowadzone na zasadzie skargowości) kończą się przyznaniem stronie określonego uprawnienia (np. przyznanie określonego świadczenia, czy wydanie pozwolenia m.in. na broń, na budowę, wodnoprawnego). Tymczasem postępowania inicjowane z urzędu (prowadzone na zasadzie oficjalności) prowadzą do pozbawienia strony określonego uprawnienia lub ograniczenia jego zakresu, ewentualnie nałożenie na stronę określonego obowiązku (np. nałożenie kary m.in. za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego pozwolenia, czy obowiązku np. usunięcia odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym). Przechodząc do istoty sprawy stwierdzić należy jednoznacznie, że postępowanie przed organem odwoławczym jest typowym przykładem postępowania prowadzonego na zasadzie skargowości. Oznacza to, że warunkiem dopuszczalności wydania decyzji odwoławczej jest skuteczne wniesienie odwołania. Wynika to z art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jednocześnie Sąd podkreśla, że odwołanie można uznać za wniesione skutecznie tylko wówczas, jeśli spełnia ono wszystkie wymagania formalne (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 marca 2024 r., IV SA/Wr 496/23). Wprawdzie postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa prowadzone jest przed Prezesem KRUS, jako organem od którego decyzji wydawanej w pierwszej instancji odwołanie nie przysługuje. Stronie niezadowolonej z wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia przysługuje natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasadnicza różnica pomiędzy odwołaniem, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest taka, że odwołanie jest środkiem prawnym cechującym się bezwzględną dewolutywnością, podczas gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy takiej cechy nie posiada. Tym niemniej do postępowań "uruchamianych" takim wnioskiem mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (por. w wyroku NSA z dnia 21 września 2023 r., II GSK 272/23). Oznacza to w szczególności, że nie jest dopuszczalne ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ bez złożenia przez legitymowaną stronę wniosku w tym przedmiocie. Sąd rozpoznając skargę na decyzję z dnia 23 sierpnia 2024 r. stwierdził, że choć w komparycji tej decyzji Prezes KRUS wskazuje, iż wydał ją po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 sierpnia 2023 r., to w aktach administracyjnych nadesłanych przez organ wraz odpowiedzią na skargę takiego wniosku nie ma. Wskazać należy, że Sąd zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przepis ten wyraźnie skorelowany jest z art. 54 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że organ, o którym mowa w § 1 (którego działanie ewentualnie bezczynność jest przedmiotem skargi), przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zasadniczym obowiązkiem organu, którego decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest więc przesłanie wraz z odpowiedź na skargę kompletnych i uporządkowanych akt administracyjnych. Właściwa realizacja tego obowiązku jest o tyle istotna, że dokumenty zgormadzone w aktach administracyjnych sprawy przesłanych przez organ do Sądu będą stanowiły następnie podstawę wyrokowania. Sąd uznał przesłane mu akta za kompletne bowiem Prezes KRUS w piśmie z dnia 5 października 2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę wskazał, że przesłane wraz ze skargą akta mają składać się z dziewięciu ponumerowanych stron. Akta, którymi dysponował Sąd w dacie wyrokowania istotnie obejmowały dziewięć oznaczonych kolejnymi numerami kart, zatem tylko materiały w nich zgromadzone Sąd mógł uwzględnić przy wydawaniu wyroku. Skoro zaś w aktach tych nie znajdował się wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Sąd stanął na stanowisku, że Prezes KRUS nie był uprawniony do wydania skarżonej decyzji. Wydanie tej decyzji bez wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi w ocenie Sądu naruszenie art. 6, art. 7 i art. 127 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie stwierdził nieważności tej decyzji dopuszczając, że organ być może dysponuje wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym przez legitymowaną stronę, który z jakichś względów nie został dołączony do akt sprawy. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Prezes KRUS będzie obowiązany przede wszystkim ustalić, czy we właściwym terminie otrzymał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzący od uprawnionego do zaskarżenia w tym trybie decyzji wydanej w sprawie w pierwszej instancji. Wniosek taki powinien zostać złożony do akt sprawy i dopiero wówczas możliwe będzie ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. W przypadku zaś gdyby wniosek taki w terminie przewidzianym na "zaskarżenie" wspomnianej decyzji nie został złożony ponowne rozpatrywanie tej sprawy należałoby uznać za niedopuszczalne. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji.