I SA/Wa 2100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako organ/WINGIK) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: kpa), art. 20 ust. 1 pkt. 1 i 2, ust. 3a, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt. 1 lit. c ust. 2b pkt. 2 i ust. 2 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm., dalej jako: Pgik/ustawa) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (prezydent) nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w pkt. dotyczącym odmowy dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków (dalej jako egib) w zakresie rodzaju użytków gruntowych na części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] położonej w dzielnicy [...]. W uzasadnieniu organ podał, że [...] stycznia 2016 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostało przyjęte opracowanie geodezyjne pod numerem [...], które zawierało wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczące użytku gruntowego działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w dzielnicy [...] oraz budynku usytuowanego na powyższej działce. Wnioskiem z [...] lutego 2016 r. I.S. (dalej jako skarżący) złożył wniosek o sprostowanie błędnych danych ewidencyjnych w zakresie użytków gruntowych, zgodnie ze stanem przedstawionym w ww. opracowaniu geodezyjnym nr [...]. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. znak [...] Prezydent [...] orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie budynku mieszkalnego o identyfikatorze ([...]) [...] oraz o odmowie aktualizacji użytku gruntowego dla działki [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] uchylił ww. decyzję prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zapadła identyczna decyzja prezydenta, która WINGiK utrzymał w mocy. Organ ustalił, że w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha stanowi użytki leśne "LsV" – lasy i jest objęta gleboznawczą klasyfikacją gruntów przeprowadzoną w 1983 r. w postępowaniu klasyfikacyjnym w oparciu o ówczesne przepisy. Wyniki tej klasyfikacji zostały zatwierdzone decyzją Naczelnika Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1983r. znak [...]. Treść mapy klasyfikacyjnej stanowi, iż przedmiotowa działka tworzy część konturu klasyfikacyjnego oznaczonego jako "[...]". Organ ustalił także, że przedmiotowa działka stanowi nieruchomość objętą kw [...], a skarżący nabył ją w 2012 r. jako nieruchomość niezabudowaną. Na działce tej zlokalizowany jest budynek "rekreacyjny" z 1984r. (wybudowany bez pozwolenia na budowę) a postępowanie w sprawie legalności tej zabudowy jest w toku, a także że jest on wyposażony w instalację wodną i elektryczną. Organ poinformował także, że Lasy Miejskie - [...] przesłały do akt kopię Uproszczonego Planu Urządzania Lasu Dzielnica [...] cz. III, a także informację, że skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...].12.2015 r. dotyczącej uznania bądź nieuznania zastrzeżeń do Uproszczonego Planu Urządzania Lasu (UPUL). Ostatecznie w zakresie spornej działki decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] SKO utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Lasów Miejskich [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], orzekającą o odmowie uwzględnienia zastrzeżenia I.S. co do działki nr [...] do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, Dzielnica [...], w zakresie uwzględnienia w projekcie planu aktualnego nieleśnego zagospodarowania tej działki. Jednocześnie ustalono, iż dla przedmiotowej działki nie wydano decyzji, która zezwala na wyłączenie jej z produkcji leśnej, była ona objęta także Uproszczonym Planem Urządzania Lasu [...] Dzielnica [...] Osiedle [...] na okres od stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2014 r. Podczas wizji terenowej wraz z dokumentacją fotograficzną przeprowadzonej dnia [...] sierpnia 2017 r. organ ustalił, że działka posiada ogrodzenie, a od strony ul. [...] znajduje się brama wjazdowa, w północno-wschodniej części działki zlokalizowany jest budynek drewniany posadowiony na fundamencie betonowym, natomiast cała działka porośnięta jest trawą, z występującymi pojedynczymi drzewami: sosnami, brzozami, dębami oraz nasadzeniami: krzewów i kwiatów. Gdy chodzi o stan prawny organ wskazał, że zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 393 ze zm., dalej jako rozporządzenie), a zaliczenie gruntu do określonego użytku odbywa się ze względu na sposób jego zagospodarowania lub użytkowania. Wyjaśnił, że stosownie do art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (podał: tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2129 ze zm., dalej jako ustawa o lasach) w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów a zatem, że granice i powierzchnie lasu wykazuje się zgodnie z tymi planami. WINGiK wyjaśnił także, że grunty rolne i leśne podlegają szczególnej ochronie prawnej, wynikającej zarówno z ustawy o lasach, jak i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 poz. 1161 t.j.). Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sygn. akt IV SA/Wa 225/12 z dnia 27 listopada 2012 r., wg którego bez przeprowadzenia stosownych procedur, tj. w szczególności procedury wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, nie może dojść do utraty przez działkę statusu leśnego. Wskazał też na wyrok WSA z dnia 18 maja 2011 r., Sygn. akt IV SA/Wa 541/11. Zdaniem WINGiKa materiał dowodowy sprawy daje podstawę do uznania, że działka nr [...] nadal stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach i w taki sposób winna być w dalszym ciągu oznaczana w ewidencji gruntów. Organ podał, że jakkolwiek o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób wykorzystania gruntów ustalony w oparciu o kryteria wymienione w załączniku nr 6 do rozporządzenia to jednak grunty leśne podlegają ochronie prawnej, mającej na celu uniemożliwianie dokonywania niekontrolowanych zmian co do sposobu ich zagospodarowania. Skoro nie przeprowadzono procedury wyłączenia gruntów leśnych z produkcji to, wg organu, nie może dojść do utraty przez działkę statusu leśnego. WINGiK zaznaczył, że przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat nr [...] zawierający wykazy zmian danych ewidencyjnych dla przedmiotowej działki nie może stanowić podstawy do wprowadzenia wskazanej w nim zmiany zasięgu użytku gruntowego, ponieważ uprzednie skontrolowanie go pod względem technicznym nie zwalnia organu ewidencyjnego z obowiązku jego oceny pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności jeśli się uwzględni art. 20 ust. 3a ustawy Pgik. W skardze na ww. decyzję skarżący zarzucił, że: • działka jest ogrodzona, • od ul. [...] wybudowana jest brama wjazdowa, • w północno-wschodniej części działki jest wybudowany budynek drewniany posadowiony na fundamencie betonowym, • od bramy do budynku prowadzi droga dojazdowa, • cała działka jest porośnięta trawą (bez runa leśnego), • wokół budynku jest urządzony ogródek kwiatowy, • na obrzeżach działki znajdują się pojedyncze drzewa Skarżący zakwestionował uproszczony plan urządzania lasu w zakresie dotyczącym jego działki i zarzucił, że decyzja w tym zakresie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zatem "nie posiada mocy dowodowej". Skarżący zarzucił, że art. 3 lasem w rozumieniu ustawy o lasach jest grunt: o zwartej powierzchni co najmniej 0.10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony - zaś jego działka nie ma takiej powierzchni. Zarzucił także że operat nr [...] i protokół z oględzin terenu z dnia [...].08.2017 r. potwierdzają jego twierdzenia a stary uproszczony plan urządzania lasu został uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24.06.2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1890/08. Wg skarżącego organy mylą sprawę wyłączenia gruntów z produkcji leśnej ze sprawą sprostowania błędnego zapisu w ewidencji gruntów i budynków. Odnośnie zaś do budynku – skarżący zarzucił, że działkę nabył już z nim, i że z przyczyn oczywistych nie dysponuje dokumentacją budowlaną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Skarżący nie wskazał przepisów prawa naruszonych wg niego przez organ. Zarzucił jedynie, że wg niego działka nr [...] w [...] objęta jest użytkiem Ls pomimo iż nie ma tam drzew, a zatem ww. użytek jako błędnie wpisany winien być sprostowany. W sprawie nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] jest częścią większego kompleksu leśnego (sąsiadujące z nią bezpośrednio działki [...],[...] czy [...] również stanowią las), zatem zgodnie z art. 3 ustawy o lasach uwidoczniony w [...] użytek Ls nie naruszał prawa – pomimo iż od kilku dekad znajduje się tam rodzaj stanowiącej samowolę budowlaną altany (o pow. 19 mkw). Altanę tę Prezydent [...] w pkt. 1 decyzji I instancji - sklasyfikował jako budynek letniskowy (ta część decyzji nie jest objęta skargą). Powyższe nie uzasadnia jednak zmiany użytku Ls na B (budynki mieszkalne). Okoliczność wycięcia części drzew i częściowego wykarczowania gruntu pokrytego pierwotnie roślinnością leśną nie stanowi podstawy do zmiany użytku Ls na B – jak domagał się tego skarżący. Ewidencja gruntów i budynków ma bowiem charakter informacyjny i rejestruje aktualny stan użytkowania na gruncie a nie jego przeznaczenie czy też planowane przeznaczenie. Tymczasem skarżący, jak się wydaje, poprzez zgłoszenie wniosku o wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu użytku B na terenie leśnym a przy tym co do zasady niezabudowanym usiłował doprowadzić do zmiany jego przeznaczenia, co nie znajdowało normatywnego uzasadnienia. Czym innym jest bowiem przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a czym innym określenie użytku w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków nie prognozuje tego, co ewentualnie może być na gruncie ani też nie odzwierciedla w swoich zapisach przeznaczenia określonego w istniejących czy nieistniejących mpzp - a jedynie odtwarza (ewidencjonuje) to, co istotnie na tym gruncie się znajduje. Ponieważ od czasu nabycia nieruchomości przez skarżącego na terenie tym nie wybudowano żadnego budynku, a w szczególności budynku mieszkalnego, to nie ma podstaw do wykazania użytku B w egib jego znacznej jego części zajętej pod budynki mieszkalne. Samo pozbawienie gruntu roślinności leśnej nie uzasadnia jeszcze zmiany użytku Ls, gdyż czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Powyższe uzasadnia także aktualny dla tej działki plan urządzania lasu a także brak wypełnienia wymogów z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyrok w sprawie IV SA/Wa 1890/08 znajduje się w aktach sprawy i nie ma wpływu na jej wynik. Uchylenie z powodów formalnych poprzedniego planu urządzania lasu nie oznacza automatycznie, iż grunty planem tym objęte nie stanowiły lasu w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Jak wskazano, ustawa Pgik określa ewidencję gruntów i budynków, jako systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Nawet zatem pozbawienie danego gruntu charakteru leśnego, (gdyby zostało wykazane i udokumentowane stosownymi badaniami, że gleba nie ma parametrów właściwych dla tego rodzaju użytku), nie uzasadnia określenia takiego rodzaju terenu jako B – skoro nie powstały tam żadne budynki w tym zwłaszcza budynki mieszkalne. Wobec tego, jeśli nawet zasadne byłyby twierdzenia skarżącego, że ten teren utracił charakter gruntu leśnego, to niewątpliwie zmiana użytku, skoro teren pozostaje nadal niezabudowany (poza widoczną na zdjęciach malutką altaną), nie mogła prowadzić do określenia na ponad połowie jej części użytku gruntowego jako B. Wg § 68 rozporządzenia grunty leśne dzielą się na 1) lasy, oznaczone symbolem - Ls; 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz. Grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się z kolei na: 1) tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem - B; 2) tereny przemysłowe, oznaczone symbolem - Ba; 3) inne tereny zabudowane, oznaczone symbolem - Bi; 4) zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem - Bp; 5) tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem - Bz; (...). Tereny mieszkaniowe B – to, wg załącznika nr 6 (pkt. 12) do rozporządzenia w sprawie egib, grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5: 1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne; 2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie (...). Prowadzący egib organ dysponował sporządzonym na zlecenie skarżącego i przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatem technicznym, jednak w ramach wszczętej procedury dokonał jego weryfikacji. W toku postępowania przeprowadzono wizję w terenie (zdjęcia w aktach sprawy), uzyskano decyzję związaną z planem urządzania lasu, pozyskano dokumenty związane z prowadzeniem postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a wreszcie stanowisko na piśmie zajęło też Nadleśnictwo. Odmawiając wprowadzenia zmiany użytku dla ww. działki w egib na powierzchni ponad [...] ha - organ nie naruszył zatem prawa. Nie zmienia tego stanowiska podnoszona przez skarżącego okoliczność, że działka pozostaje ogrodzona oraz że na jej części pomiędzy wyciętymi drzewami – skarżący urządził ogródek. Organ podał podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w szczególności z odwołaniem się do art. 20 ust. 3a Pgik wskazującego na to, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. W podstawie prawnej decyzji (wynika to z decyzji I instancji) przywołano także odpowiednie przepisy rozporządzenia w sprawie egib (§45, §46). Stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości, a uwzględnienie wniosku skarżącego stanowiłoby obejście prawa. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.