I SA/Wa 2101/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosków S. K., P. K., L. W., M. P., M. R., Z. R., M.D., P. G., Z. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 1949 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] (obecnie ul. [...]) w części stanowiącej własność Skarbu Państwa, tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Powyższa decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], stanowiła zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] listopada 1947 r. współwłasność W. R., W. z G., S.G. i J.G. Zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) wszelkie grunty na obszarze W. (w tym grunt przedmiotowej nieruchomości) przeszły z dniem wejścia w życie dekretu - tj. z dniem 21 listopada 1945 r. - na własność gminy W. Na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) przedmiotowa nieruchomość przeszła następnie na własność Skarbu Państwa. Obecnie zgodnie z wypisem z rejestru gruntów Wydziału ds. Ewidencji Gruntów i Budynków dla jednostki ewidencyjnej [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nieruchomość ta znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] oraz nr [...] przy czym działki nr [...] i nr [...] stanowią własność W., natomiast działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Urzędu Skarbowego [...]. W dniu [...] października 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej do działki gruntu położonego w W. przy ul. [...], hip. Nr [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1949 r. nr [...] Prezydent W. odmówił dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność gminy W. Odmowę uzasadniono przeznaczeniem nieruchomości w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego (M.P. nr [...] poz. [...] z dnia [...].08.1949r.) na cele użyteczności publicznej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Z. R. (spadkobierca jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. W. R.) wniósł o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] września 1949 r., w zakresie działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] września 1949 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] (obecnie ul. [...]) w części stanowiącej własność Skarbu Państwa, tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby orzeczenie administracyjne Prezydenta W. dotknięte było jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Zdaniem Ministra, Prezydent W. zasadnie stwierdził, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na wskazane cele publiczne rzeczywiście nie dawało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, bowiem osoby fizyczne nie mogły zrealizować na przedmiotowej nieruchomości funkcji terenów przeznaczonych pod budynki na cele handlowo-biurowe sektora publicznego. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli: S. K., P. K., L. W., M. P., M. R., Z. R., M.D. P. G. i Z. R. Po rozpoznaniu powyższych wniosków decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że materialnoprawną podstawę kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] września 1949 r. stanowił art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie planu zagospodarowania przestrzennego). Podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania organ nadzoru ustalił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nieruchomość [...] ozn. nr hip. [...] była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], zatwierdzonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] sierpnia 1949 r., ogłoszonym w Monitorze Polskim część A Nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r. Jak wynika z badań uprawnionego geodety, część terenu przedmiotowej nieruchomości będąca przedmiotem niniejszego postępowania, tj. obecna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] znajdowała się w obszarze określonym jako "tereny przeznaczone pod budynki na cele handlowo - biurowe sektora publicznego''. Minister wskazał, że koncentrując się na terminologii, jakiej użyły władze planistyczne tworząc Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 2a dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), przeznaczenie terenu w planach miejscowych pod ośrodki biurowo-handlowe zawiera się w przeznaczeniu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Zatem teren przedmiotowej nieruchomości miał być przeznaczony - w rozumieniu ówczesnych przepisów - pod budynki użyteczności publicznej, w szczególności pod budynki na cele handlowo-biurowe sektora publicznego. Zdaniem Ministra powyższe dowodzi, że plan ten stanowił punkt odniesienia dla organu dekretowego przy wydawaniu decyzji. Organ ten wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz skonstatował, że korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Zatem w opinii Ministra prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie potrzebą przejęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Jednocześnie zaznaczył, że plan zagospodarowania przestrzennego ściśle przypisał dla terenu przedmiotowej nieruchomości jej przyszłe funkcje, i były to funkcje o charakterze powszechnie dostępnym i społecznie użytecznym. Organ uznał, że w niniejszej sprawie jako sprecyzowanie przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej sprowadza się włączenie do opisu funkcji planu "sektora publicznego", czyli elementu podmiotowego - podmiotu realizującego określoną funkcję. Klasyfikacja ta automatycznie wskazuje określony typ własności, tj. własność sektora publicznego. W związku z powyższym Minister stwierdził, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że cel użyteczności publicznej przypisany nieruchomości przy ul. [...] winien być zrealizowany przez konkretny podmiot zaliczany do kręgu sektora publicznego. Pozostawienie w tej sytuacji nieruchomości w rękach osób fizycznych nie gwarantowało wykorzystania nieruchomości na cel publiczny, ogólnodostępny, czyli na cel zgodny z założeniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Minister podniósł, że mając na uwadze, iż pojęcie użyteczności publicznej podlegało ewolucji i inaczej było postrzegane w Polsce powojennej, a inaczej obecnie, stwierdził, że odmawiając przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...] z racji przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej Prezydent W. nie naruszył w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została dla inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, realizowanej przez konkretnie wskazany podmiot. Jednocześnie wskazał, że wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości w roku 1952 r. [...] Domu Towarowego [...], który służyć miał celom handlowym i biurowym, świadczy o zrealizowaniu zamierzeń o charakterze publicznym. Odnosząc się do spostrzeżenia skarżącego, iż Minister Infrastruktury w decyzji błędnie określił aktualnego następcę prawnego byłych właścicieli nieruchomości, wskazując nieżyjącego S. G., nie zaś jego spadkobierców, Minister podkreślił, że owo wskazanie znajduje się wyłącznie w uzasadnieniu decyzji jako element opisu stanu faktycznego. Podniósł, że Minister Infrastruktury orzekał na podstawie całości zebranego materiału dowodowego, biorąc pod uwagę także dołączone w dniu [...] stycznia 2011 r. do akt sprawy postanowienie spadkowe po S.G., uznając za strony postępowania spadkobierców S.G. – P. G. oraz M. G. Zdaniem Ministra powyższa okoliczność nie spowodowała wadliwości wydanej decyzji, gdyż decyzję tę prawidłowo skierowano do właściwych osób jako stron postępowania i prawidłowo doręczono. W ocenie Ministra organ nadzoru w sposób wyczerpujący wyjaśnił stan prawny i faktyczny nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a wnioskodawcy nie powołali żadnych nowych okoliczności w sprawie. Na podstawie poczynionych ustaleń, wzmocnionych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych Minister stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] września 1949 r. nie jest obarczone jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym w ocenie organu brak było podstaw do uchylenia decyzji nadzorczej i stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Z. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 156 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy poprzez uznanie, iż orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] września 1949 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jak również naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej, wyrażające się w dopuszczeniu do sytuacji, gdy wobec jednego orzeczenia administracyjnego w różnych decyzjach organów administracji wyrażono sprzeczne poglądy co do tego, czy orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że istotną okolicznością jest fakt, iż w stosunku do pozostałej części dawnej nieruchomości przy ul. [...] nr. hip. [...] (działki [...] i [...]), stanowiącej własność W. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. (w decyzji - Prezydium Rady Narodowej W.) z dnia [...] września 1949 r. w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] nr. Hip. [...]. Zdaniem skarżącego wszystkie powołane wyżej decyzje dotyczą nieruchomości, która w chwili składania wniosku o przyznanie własności czasowej stanowiła jedną całość i zapadły w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący wskazał, że błędny jest pogląd, że przeznaczenie nieruchomości na cele handlowo biurowe sektora publicznego przesądza, iż cel taki nie może być realizowany przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości, a musi być realizowany przez podmiot z sektora publicznego. Tymczasem takie określenie celu przeznaczenia nieruchomości oznacza tylko, iż korzystający z nieruchomości musi przeznaczyć ją pod prowadzenie działalności handlowej powszechnie dostępnej (co generalnie jest przecież cechą takiej działalności, która dotyczy sfery publicznej, a nie prywatnej). W istocie więc każda działalność handlowa (w zakresie handlu detalicznego) spełniałaby wymogi określone planem. Nie zgodził się również z poglądem wyrażonym przez Ministra, że przeznaczenie nieruchomości na cele związane z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa (cele handlowo biurowe sektora publicznego) świadczy o tym, że cel ten musiał być przyczyną odmowy przyznania prawa własności czasowej. Wskazując, że sprawa ustalenia pozytywnej przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu wymaga przeprowadzenia przez organ pogłębionej analizy w tej kwestii, ponieważ przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na użyteczność publiczną nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela było niezgodne z planem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Istota przedmiotowej sprawy dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej w odniesieniu do nieruchomości objętej "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów przy ul. [...]; ul. [...]" z dnia [...] sierpnia 1949r., który wszedł w życie w dniu [...] sierpnia 1949r. (M.P. z 1949r. A, nr[...], poz. [...]). W związku z tym przedmiotem oceny było rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] września 1949r. w sprawie odmowy przyznania własności czasowej. Ocena ta winna być dokonana w kontekście potencjalnego występowania rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje zawarte w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, iż nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Przy tym oceny legalności decyzji administracyjnej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych. Przekładając powyższe rozważania na przedmiotową sprawę dotyczącą odmowy przyznania prawa do nieruchomości, wskazać należy, że powołany art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Organ administracji, aby odmówić przyznania prawa własności czasowej musiał udowodnić, że korzystanie z gruntu w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem koniecznym jest bliższe określenie, jaki konkretnie cel użyteczności publicznej miał być realizowany na nieruchomości w dacie wydania decyzji dekretowej. Jednocześnie przy skonkretyzowaniu tego celu nie chodzi o wskazanie obiektu, czy obiektów jakie mogły być na danym terenie zlokalizowane, ale o funkcję jaka mogła być na danym obszarze realizowana. Teren przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] września 1949r. objęty był "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów przy ul. ul. [...]; ul. ul [...]" z dnia [...].08.1949r. , który wszedł w życie w dniu [...] sierpnia 1949r. (M.P. z roku 1949.A, nr [...], poz. [...]). W wyniku dokonanej w toku niniejszego postępowania analizy geodezyjnej powołanego powyżej planu uprawniony geodeta stwierdził, że część przedmiotowej nieruchomości będąca przedmiotem niniejszego postępowania tj. obecna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajdowała się w obszarze określonym jako "tereny przeznaczone pod budynki na cele handlowo - biurowe sektora publicznego". Oceniając zaskarżoną decyzję, stwierdzić należy, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej na cele handlowo-biurowe sektora publicznego nie może być uznana za dokonaną z rażącym naruszeniem prawa. Powołany plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. z 1947 r. Nr 52, poz. 268) oraz części przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946 r., Nr 16, poz. 109). Zgodnie z art. 6 powołanego dekretu planistycznego plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się w dostosowaniu do wieloletnich planów gospodarczych i inwestycyjnych. Ówczesny system planistyczny był ściśle powiązany z planowaniem gospodarczym, co wiązało się również z możliwością wskazania w ustaleniach planów miejscowych, jakiego rodzaju podmiot będzie wykonywał określone zadanie. Przeznaczenie planistyczne przedmiotowego terenu dla podmiotów sektora publicznego uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Z całą pewnością bowiem poprzedni właściciel, jako podmiot prywatny, nie mógł spełnić tej przesłanki. Zapis planu, tj. ze wskazaniem sektora publicznego jako uprawnionego do realizowania tego planu, wbrew zarzutom skargi, nie daje podstaw do przyjęcia, że plan dopuszczał alternatywne przeznaczenie nieruchomości do wykorzystania przez inne podmioty. Podmiot prywatny nie mógł w żadnej formie realizować celów handlowo-usługowych skoro ich realizacja powierzona została jedynie sektorowi publicznemu. Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do oceny legalności wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie warto zaznaczyć, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano w 1952 r. [...] Dom Towarowy [...], który służył celom handlowym i biurowym, co świadczy o zrealizowaniu zamierzeń o charakterze publicznym. Podsumowując rozważania należało wskazać, że Sąd w całości podzielił stanowisko organów zawarte w orzeczeniach będących przedmiotem kontroli. W szczególności nie sposób uznać, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do nieruchomości narusza w sposób oczywisty jakąś konkretną normę prawną i nie daje się pogodzić z systemem obowiązujących norm w dacie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.