I SA/Wa 2101/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] ustalającą od J. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], wywołanego podziałem dz. nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] na wniosek J. S., zatwierdził podział nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] na działki: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – przeznaczone w części pod zabudowę, natomiast w pozostałej części pod drogi. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 30 lipca 2010 r. Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał do jej uiszczenia J. S. Organ wskazał, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, co potwierdza sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. operat szacunkowy z dnia 9 stycznia 2013 r. Operat ten uwzględnia zarzuty właściciela nieruchomości dotyczące poprzednio sporządzonej wyceny z dnia 18 listopada 2011 r. W skorygowanym operacie szacunkowym wartość nieruchomości przed podziałem oszacowano na kwotę [...] zł, natomiast po podziale na kwotę [...] zł. Wyceny działki dokonano w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Badaniem objęto gminę K., czyli rynek lokalny. Do określenia wartości nieruchomości przed podziałem przyjęto do porównania 3 nieruchomości o cechach najbardziej zbliżonych do wycenianej działki. W wyniku analizy rzeczoznawca majątkowy ustalił cechy rynkowe istotnie wpływające na wartość nieruchomości oraz ustalił wagi cech, które przyjęto na podstawie obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych. Cena maksymalna porównywanych nieruchomości wyniosła [...] zł/m2, zaś cena minimalna – [...] zł/m2. Po zastosowaniu czynników korygujących różnice występujące pomiędzy porównywalnymi nieruchomościami, przyjęto wartość nieruchomości przed podziałem na poziomie [...] zł/m2, tj. [...] zł dla całej nieruchomości. Z kolei do wyceny nieruchomości po podziale zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, przy czym odrębnie wyceniono działki wydzielone pod zabudowę mieszkaniową i odrębnie pod drogi wewnętrzne. Przy wycenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową badaniem objęto gminę K. Do porównania przyjęto 19 nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. W wyniku analizy rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe istotnie wpływające na wartość nieruchomości oraz ustalił wagi tych cech. Dla przyjętych do porównania nieruchomości ceny oscylowały pomiędzy [...] zł/m2 a [...] zł/m2, a zatem średnio [...] zł/m2. Po zastosowaniu czynników korygujących różnice występujące pomiędzy porównywalnymi nieruchomościami, przyjęto wartość działek budowlanych po podziale (od nr [...] do nr [...] oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) na poziomie [...] zł/m2, tj. [...] zł. Dla działki nr [...] z uwagi na przebiegającą linię energetyczną, ograniczającą możliwości inwestycyjne zastosowano dodatkowy współczynnik korygujący 0,75 i przyjęto wartość po podziale [...] zł/m2, tj. [...] zł, natomiast dla dz. nr [...] i [...], z uwagi na niekorzystny kształt, zastosowano dodatkowo współczynnik korygujący 0,9 i przyjęto wartość po podziale po [...] zł/m2, tj. [...] zł. Z kolei przy wycenie działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne do porównania przyjęto 11 nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej, przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Badaniem objęto rynek lokalny, tj. gminy K., W., M., Z. W wyniku analizy rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe istotnie wpływające na wartość nieruchomości oraz ustalił wagi tych cech. Dla przyjętych do porównania nieruchomości ceny oscylowały pomiędzy [...] zł/m2 a [...] zł/m2, a zatem średnio [...] zł/m2. Po zastosowaniu współczynników korygujących różnice występujące pomiędzy porównywalnymi nieruchomościami, przyjęto wartość działek drogowych po podziale (nr [...], [...] i [...]) na poziomie [...] zł/m2, tj. [...] zł. Łącznie wartość nieruchomości po podziale wyniosła [...] zł. Organ podał, że przy wycenie nie brano pod uwagę części składowych nieruchomości. Wyceny dokonano według stanu nieruchomości przed podziałem i po podziale przy zastosowaniu cen z daty sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem organu, powyższy operat szacunkowy wykonany został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a zatem mógł stanowić dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Ponieważ w dniu 30 lipca 2010 r., tj. w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2003 r. Nr [...], poz. [...]) w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmienionej uchwałą z dnia [...] października 2007 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2007 r. Nr [...], poz. [...]), określająca stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy powstałej między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości w wyniku jej podziału, wysokość tej opłaty w niniejszej sprawie ustalono na kwotę [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", wskazał że warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wykazanie, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Dowodem potwierdzającym wzrost wartości nieruchomości jest, stosownie do postanowień art. 146 ust. 1a u.g.n., opinia rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie wartości nieruchomości przed i po podziale, ustalonej w operacie szacunkowym z dnia 9 stycznia 2013 r., sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wartość nieruchomości przed podziałem oszacowano na kwotę [...] zł, natomiast po podziale na kwotę [...] zł. Z powyższego wynika, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o kwotę [...] zł, co przy zastosowaniu stawki 30% (wynikającej z uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r., zmienionej uchwałą z dnia [...] października 2007 r.) daje kwotę [...] zł. Zdaniem organu, brak jest podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ podał, że jeśli strona kwestionuje operat sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedłożyć dowód w postaci operatu innego rzeczoznawcy, sporządzonego na jej zlecenie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. i z dnia 2 lutego 2014 r., wniósł J. S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że organy, jako podstawę określenia wzrostu wartości nieruchomości przyjęły operat szacunkowy z dnia 9 stycznia 2013 r., podczas gdy skarżącego zapoznano jedynie z "operatem szacunkowym-korektą", co jest sprzeczne z treścią przepisu art. 156 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżącego, oszacowania przedmiotowej nieruchomości dokonano ponadto przy uwzględnieniu odmiennie sklasyfikowanych tych samych cech dla stanu "przed podziałem" i "po podziale". Dotyczy to takich cech rynkowych, jak np. dostęp do uzbrojenia i sąsiedztwo. Zdaniem skarżącego, jeżeli w operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał dla cechy rynkowej wycenianej nieruchomości, opisanej jako "parametry fizyczne działki: kształt, powierzchnia" zarówno dla stanu przed podziałem, jak i po podziale: "średnio korzystny" to tym samym wartość nieruchomości powinna pozostać bez zmian, a zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. W ocenie skarżącego, sprawa naliczenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest ponadto sprzeczna z przepisem art. 98a ust. 1 u.g.n., bowiem jest już przedawniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lutego 2013 r. ustalającą od J. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], wywołanego podziałem dz. nr [...], dokonanym ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowi przepis art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzji zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ponadto stosownie do treści art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdzająca podział działki nr [...] stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2010 r. W dacie tej obowiązywała z kolei uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], zmieniona uchwałą z dnia [...] października 2007 r. nr [...], zgodnie z którą wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalona została na 30% różnicy powstałej między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości w wyniku jej podziału. Ustalenie opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nastąpiło przy tym w terminie, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 6/13 (https://cbois.nsa.gov.pl/), o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie decyzja taka wydana została natomiast w dniu [...] lipca 2013 r., a zatem na prawie miesiąc przed upływem 3-letniego terminu wynikającego z ww. przepisu. Sąd podziela ponadto stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że operat szacunkowy w niniejszej sprawie sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami (przy wycenie nieruchomości przed podziałem) oraz metodę korygowania ceny średniej (przy wycenie nieruchomości po podziale), co zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości. Obszar poszukiwania nieruchomości porównawczych biegły wybrał kierując się podobną lokalizacją i rodzajem nieruchomości. I tak pod uwagę wzięto transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na rynku lokalnym, zawarte w latach 2011–2012. Wyceny dz. nr [...] przed podziałem dokonano w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Do porównania przyjęto 3 nieruchomości o cechach najbardziej zbliżonych do wycenianej działki i położone od niej w niedalekiej odległości. W wyniku analizy rzeczoznawca majątkowy ustalił cechy rynkowe istotnie wpływające na wartość nieruchomości oraz ustalił wagi tych cech, tj. położenie ogólne na terenie miasta, dostępność komunikacyjna, usługowo-handlowa, odległość od głównych arterii komunikacyjnych – 30%; sąsiedztwo, otoczenie, intensywność zabudowy, stopień urbanizacji obszaru – 20%; parametry fizyczne działki: kształt, powierzchnia – 10%; możliwości inwestycyjne gruntu wynikające z faktycznego sposobu zagospodarowania lub dopuszczalnego i prawdopodobnego przeznaczenia, warunki geotechniczne i gruntowo-wodne – 20%; dostęp do uzbrojenia, ewentualne koszty doprowadzenia infrastruktury, ekspozycja, możliwość dojazdu – 20%. W ten sposób przyjęto wartość nieruchomości przed podziałem na poziomie [...] zł/m2. Z kolei do wyceny nieruchomości po podziale zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, przy czym odrębnie wyceniono działki wydzielone pod zabudowę mieszkaniową i odrębnie pod drogi wewnętrzne. Przy wycenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową do porównania przyjęto 19 nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. W wyniku analizy rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe istotnie wpływające na wartość nieruchomości oraz ustalił wagi tych cech według tej samej zasady, jak przy wycenie nieruchomości sprzed podziału. Po zastosowaniu czynników korygujących różnice występujące pomiędzy porównywalnymi nieruchomościami, przyjęto wartość działek budowlanych po podziale (od nr [...] do nr [...] oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) na poziomie [...] zł/m2. Dla działki nr [...] z uwagi na przebiegającą linię energetyczną, ograniczającą możliwości inwestycyjne, zastosowano dodatkowy współczynnik korygujący 0,75 i przyjęto wartość po podziale [...] zł/m2, natomiast dla dz. nr [...] i [...], z uwagi na niekorzystny kształt, zastosowano dodatkowo współczynnik korygujący 0,9 i przyjęto wartość po podziale po [...] zł/m2. Z kolei przy wycenie działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne do porównania przyjęto 11 nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej, przeznaczonych lub zajętych pod drogi. W wyniku analizy rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe istotnie wpływające na wartość nieruchomości oraz ustalił wagi tych cech, tj.: atrakcyjność lokalizacyjna, dostępność do obiektów handlowo-usługowych, administracji, oświaty, służby zdrowia oraz dostępność komunikacyjna – 40%; elementy sąsiedztwa, uciążliwości lokalne, intensywność zabudowy, sposób zagospodarowania gruntów przyległych, ograniczenia, dostęp do istniejącego układu komunikacyjnego, jakość drogi dojazdowej – 20%; powierzchnia gruntu, cechy geometryczne – 20%; dostęp do uzbrojenia, ewentualny koszt doprowadzenia infrastruktury, pozostałe cechy rynkowe, w tym dochodowość, możliwość ustawienia reklam – 20%. Po zastosowaniu współczynników korygujących różnice występujące pomiędzy porównywalnymi nieruchomościami, przyjęto wartość działek drogowych po podziale (nr [...], [...] i [...]) na poziomie [...] zł/m2. Mając powyższe na uwadze rzeczoznawca ustalił, że przed podziałem wartość rynkowa dz. nr [...] wynosiła [...] zł. Jednocześnie biorąc pod uwagę ww. cechy nieruchomości i transakcje nieruchomościami podobnymi rzeczoznawca określił po podziale wartość powstałych działek łącznie na kwotę [...] zł. Tym samym różnica w wartości nieruchomości przed i po podziale wyniosła [...] zł. Skoro zatem uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2003 r., zmieniona uchwałą z dnia [...] października 2007 r. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału ustalała na 30%, to prawidłowo organ I instancji określił wysokość opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie na kwotę [...] zł, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzję tę utrzymało w mocy. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu, a wbrew zarzutom skargi, przedmiotowy operat został sporządzony zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, natomiast postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.