I SA/Wa 2102/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i J. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej do dnia przejęcia współwłasność A. i J. B. w wysokości [...] zł oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł z tytułu zamieszkiwania w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na ww. działce. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę drogi obwodowej miasta P., łączącej drogę krajową nr [...] z drogą krajową nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami. Nieruchomość ta stanowiła współwłasność A. i J. B. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia ww. nieruchomości w wysokości [...] zł, przyznał odszkodowanie na rzecz pozostałych współwłaścicieli w kwocie [...] zł , orzekł o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł z tytułu zamieszkiwania w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na ww. działce oraz przyznał na rzecz Banku [...] Oddział w P. kwotę [...] zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki obciążającej nieruchomość. Na skutek odwołania złożonego przez skarżących decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., wskazując w uzasadnieniu decyzji na brak podobieństw nieruchomości wycenianej z nieruchomościami przyjętymi do porównań. Następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] ustalono odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej do dnia przejęcia współwłasność A. i J. B. w wysokości [...] zł oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł z tytułu zamieszkiwania w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na ww. działce. Rozpoznając złożone odwołanie od powyższej decyzji, Minister Infrastruktury wskazał, że w myśl art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych -z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wojewoda [...] dla potrzeb niniejszego postępowania zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie wyceny nieruchomości, będącej przedmiotem przejęcia, która stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę D. S. w dniu 7 września 2011 r. Zdaniem organu naczelnego operat szacunkowy wykonano zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109 ze zm.). W świetle art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Na podstawie art. 154 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości - wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na wystąpienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej biegła wyjaśniła, że działka nr [...] -zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. z dnia [...] lutego 2006 r. położona jest w strefie "[...]", w terenie przebiegu obwodnicy północno- wschodniej drogi ekspresowej. Rzeczoznawca majątkowy D. S. w operacie majątkowym z dnia 7 września 2011 r. przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjęła z rynku miasta P. 11 transakcji nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi z lat 2010 -2011. Wartość nieruchomości określiła w drodze korekty średniej ceny ze zbioru nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Ostatecznie wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł. Organ naczelny wskazał , że z tekstu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz sporządzonego do niego załącznika mapowego, na terenie, na którym leży wyceniana nieruchomość dominująca jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna i mieszkaniowa. Takie też przeznaczenie nieruchomości należało przyjąć jako przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Reasumując organ uznał, że transakcje przyjęte w próbce reprezentatywnej są podobne do nieruchomości wycenianej pod względem położenia, przeznaczenia, stanu zagospodarowania oraz uzbrojenia. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy dobiera cechy, które mają wpływ na wartość nieruchomości, do których należy zaliczyć: lokalizację nieruchomości, dostępność komunikacyjną, uzbrojenie działki i zagospodarowanie działki. Organ odwoławczy uznał również za niezasadny zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu technicznego budynku oraz niewliczenia do powierzchni użytkowej powierzchni poddasza. Tym samym organ uznał, że prawidłowo została wyceniona przedmiotowa nieruchomość. Skargę na powyższą decyzję skargę złożyli A. B. i J. B. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pk 6 kpa , art. 7, 77 i 80 kpa oraz § 36 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia z dnia 7 września 2011 r. z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109 ze zm.) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja - wbrew twierdzeniom skarżących - nie narusza przepisów prawa, a tylko w takim wypadku podlegałaby uchyleniu bądź stwierdzeniu jej nieważności. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola ta, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy Sąd kontroluje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania w nim przepisów prawa materialnego i procesowego, które obowiązywały w dacie wydawania tego aktu. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalność decyzji ustalającej wysokość należnego skarżącym odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "specustawą". Bezspornym w sprawie jest, iż ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi publicznej dla inwestycji przeznaczonej pod budowę drogi obwodowej miasta P., łączącą drogę krajową nr [...] z drogą krajową nr [...], zaprojektowanej między innymi na działce nr [...] o pow. [...] ha należącej do skarżących, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa. Z tego też tytułu zgodnie z treści art. 12 ust. 4a ww. ustawy skarżącym przysługuje odszkodowanie, którego obowiązek ustalenia i wypłaty ma organ wydający decyzję lokalizacyjną. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości. Szczegółowe natomiast zasady dotyczące wyceny nieruchomości, w tym nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207. poz. 2109), wydane w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Jak wynika z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Z kolei § 36 ust. 4 cytowanego rozporządzenia wskazuje, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych gruntów drogowych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji także ww. rozporządzenia, znajdują zastosowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie specustawy drogowej, na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy. Przepis ten, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. - o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi natomiast, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl ust 1b art. 18 powołanej ustawy, suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f (kwot tzw. bonusu za dobrowolne wydanie nieruchomości) i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Stan nieruchomości, do którego nawiązuje art. 18 ust. 1 specustawy drogowej to przede wszystkim stan prawny, stan faktyczny nieruchomości oraz jej otoczenia (por. art. 4 pkt 17 u.g.n.). Z treści przywołanych przepisów wynika, że ustalane odszkodowanie za wywłaszczenie, dokonane pod inwestycje drogowe, odnosi się wyłącznie do wartości utraconej nieruchomości (tj. gruntu i jego części składowych), a więc wartości odjętego prawa rzeczowego. Odszkodowanie to ma stanowić ekwiwalent odjętego prawa, pozwalający wywłaszczonemu na jego odtworzenie. Operat szacunkowy jest w myśl art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") sformalizowaną opinią rzeczoznawcy, będącą kluczowym dowodem w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Ze sporządzonych w sprawie operatu szacunkowego z dnia 7 września 2011 r. D. S. (k. 81 – 95 akt adm. organu I instancji) wynika, że rzeczoznawca majątkowy przyjął § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia jako podstawę do obliczenia kwoty należnego odszkodowania i przyjął za podstawę do swoich analiz transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z miasta P. Oceniając przedłożony operat szacunkowy, sąd stwierdził, że został one wykonane prawidłowo i rzetelnie, a zawarte w nich wyliczenia nie budzą wątpliwości. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo przedstawił bowiem ustalony przez niego stan faktyczny, nieruchomości przyjęte do analizy oraz sposób obliczenia samej kwoty odszkodowania. Niemniej, skarżący podnosili, że biegła niezasadnie uznała stan techniczny wycenianego budynku za zadawalający. W tej mierze trzeba zauważyć, że w opinii z dnia 15 listopada 2010 r. biegła D. S. istotnie określiła stan budynku jako bardzo dobry. Jednak w piśmie z dnia 7 listopada 2011 r. wyjaśniła dlaczego w operacie z dnia 7 września 2011 r. określiła stan budynku jako zadawalający. To jej wyjaśnienie koreluje z ustaleniami dotyczącymi stanu technicznego wycenianego budynku. Z opisu budynku wynika, że został on wybudowany w 1980 r. Remont wykonany w 2008 roku obejmował remont sieci wewnętrznej elektrycznej, wodnokanalizacyjnej i centralnego ogrzewania. Ponadto wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, wykonano wylewki oraz ocieplenie posadzki (panele, parkiet, płytki i terakota), wykonano tynki gładzone, wymianę pokrycia na nową blachę, docieplono strop wełną mineralną oraz docieplono z zewnątrz budynek styropianem oraz tynkiem. Zakres prac został oceniony przez biegłą na 47,4 %. Budynek skarżących nie był więc budynkiem nowowybudowanym, tylko budynkiem wybudowanym w 1980 roku, wyremontowanym w 2008 roku. Również prawidłowo biegła nie ujęła w powierzchni budynku powierzchni strychu. Według protokołu lustracji nieruchomości (podpisanym przez oboje skarżących) według stanu na dzień 19 marca 2010 r. powierzchnia budynku mieszkalnego wynosiła [...] m2. W tym protokole zapisano też, że poddasze jest nieużytkowe. Odnośnie zaś zarzutów dotyczących przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych oraz to należy zauważyć, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Jednocześnie, zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (I OSK 1087/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Nie jest rolą organu, ani sądu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron. Taka ocena operatu szacunkowego miała w przedmiotowej sprawie miejsce, co wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Zatem prawidłowość dokonanej wyceny nie budzi bowiem zastrzeżeń z perspektywy całego dokumentu. Trudno również uznać, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dostatecznie wnikliwej analizy przedłożonych im operatów szacunkowych. Rozważania poczynione w tej mierze przez Wojewodę [...] oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydają się w pełni wystarczające. Na marginesie należy jeszcze odnotować, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, że niezasadnie ustalono niższą kwotę odszkodowania za przejętą nieruchomość w operacie z dnia 7 września 2011 r. w porównaniu do operatu z dnia 15 listopada 2010 r. Ustalenie wartości nieruchomości określa się indywidualnie, przy uwzględnieniu przepisu art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. uwzględniając jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. We wcześniejszym operacie przyjęto do porównań nieruchomości z terenu J., w sytuacji gdy wyceniana nieruchomość położony jest w P. To było zresztą powodem uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. przez Ministra Infrastruktury. Za niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 6 kpa , na który powołała się skarżąca strona. Artykuł ten wskazuje jedynie, iż rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w oszacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa, tu konkretnie chodzi o przesłankę wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie, w której wszczęto przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne lub karne. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada bowiem operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1435/04, Lex nr 166683). W postępowaniu tego rodzaju nie dokonuje się merytorycznej weryfikacji operatu. Ocena, czy operat szacunkowy może stanowić dowód w sprawie należy zatem jedynie do organu prowadzącego postępowanie odszkodowawcze, który bada, czy został on sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jak każdy zatem dowód w sprawie, podlega on ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami kpa (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa). Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania oraz postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej toczyły się jednocześnie i niezależnie od siebie, a zakończenie tego pierwszego nie jest uzależnione od wcześniejszego zakończenia drugiego. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.