I SA/Wa 2102/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2022 r. nr PR4.6400.35.2019.ZDX w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Finansów decyzją z 23 czerwca 2022 r. nr PR4.6400.35.2019.ZDX, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] - reprezentującego Skarb Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 20 maja 2019 r. nr PR3.6400.62.2018.9.ZAR – wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa – umarzającą w całości postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy al. [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta [...], w zakresie udziałów we własności nieruchomości należących do B. G. oraz I. K., w związku z Układem zawartym między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanym 16 lipca 1960 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 17 stycznia 2017 r. Prezydenta Miasta [...] wystąpił do Ministra Finansów o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy al. [...], w zakresie udziałów we własności nieruchomości należących do B. G. oraz I. K., w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Przesłanką wszczęcia postępowania była informacja, że I. K. i B. G. z domu S., byli współwłaściciele nieruchomości, byli obywatelami [...]. Pismem z 5 listopada 2018 r. swój udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...]. Decyzją z 20 maja 2019 r. Minister Finansów umorzył w całości postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy al. [...], w zakresie udziałów w prawie własności nieruchomości należących do B. G. oraz I. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że udział w nieruchomości stanowiący własność I. K. oraz B. G. z domu S. nie został objęty skutkami Układu. Brak jest zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. W takiej sytuacji prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, albowiem organ nie miał żadnych podstaw do wydania decyzji stwierdzającej przejście praw do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z 20 maja 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że co do zasady układy indemnizacyjne, w tym Układ z USA, ani nie zostały ratyfikowane, ani nie zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw. Tym samym Układ choć jest umową międzynarodową, nie stanowił źródła prawa w polskim systemie prawnym, a wobec tego jego stosowanie nie mogło samo przez się powodować skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych. Z tego między innymi powodu uchwalona została ustawa z 1968 r. Ratio legis przepisów ustawy z 1968 r. polegało na stworzeniu bezpośredniej podstawy prawnej do złożenia wniosku o wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej w sytuacjach, gdy pomimo przejścia prawa własności na Skarb Państwa w oparciu o przepisy nacjonalizacyjne lub w inny sposób, wpisu w księdze wieczystej z różnych względów nie dokonano. Celem ustawy z 1968 r. było więc uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Ustalając więc stan faktyczny oraz prawny sprawy, organ obowiązany jest do oceny zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 1 i art. 2 ustawy z 1968 r., tj. zbadania czy dana nieruchomość lub prawo podlegało przejściu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (w sprawie Układu z USA). Łączne spełnienie powyższych przesłanek oznacza stan przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie należało zatem ustalić czy sporna nieruchomość została znacjonalizowana lub w inny sposób przejęta na rzecz Skarbu Państwa, przed dniem zawarcia Układu i czy I. K. i B. G. z domu S., byli współwłaściciele nieruchomości, posiadali obywatelstwo [...] zarówno w dacie objęcia nieruchomości przepisami nacjonalizacyjnymi, jak i w dacie wejścia w życie Układu, czyli 16 lipca 1960 r. W zakresie ustaleń faktycznych organ wskazał, że: 1) sporna nieruchomość została objęta działaniem ustawy z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) i przejęta przez Państwo Polskie 1 stycznia 1956 r., 2) I. K. nabył obywatelstwo [...] 22 stycznia 1957 r., 3) brak dowodów na posiadanie przez B. G. z domu S. obywatelstwa [...] zarówno w dacie objęcia nieruchomości przepisami nacjonalizacyjnymi, jak i w dniu wejścia w życie Układu. W toku postępowania organ stwierdził, że w dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu brak jest dowodów objęcia praw do nieruchomości, przysługujących I. K. oraz B. L. z domu S., skutkami Układu. Brak jest zatem podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1968 r. Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta [...], które, jak podał, jest konsekwentnie prezentowane również w innych postępowaniach prowadzonych przez organ na podstawie ustawy z 1968 r. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 386/20, w którym Sąd wskazał, że argumentacja Prezydenta Miasta [...] koncentruje się na próbie przeprowadzenia interpretacji postanowień Układu w sposób, który prowadziłby do uznania objęcia jego skutkami także nieznacjonalizowanych ani w inny sposób przejętych nieruchomości należących do obywateli [...], na których jedynie była prowadzona publiczna gospodarka lokalami, bez względu na to, czy występowali oni do strony amerykańskiej z powołaniem się na ów Układ o odszkodowanie i czy je uzyskali. Organ wskazał, że podobnie zrekapitulował stanowisko Prezydenta Miasta [...] Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1453/21, uznając, że "Prezydent m. [...] prezentuje stanowisko, zgodnie z którym Układ zaspokajał roszczenia wszystkich obywateli Stanów Zjednoczonych, którzy spełniali określone w nim warunki, bez względu na to, czy w oznaczonym terminie wystąpili o odszkodowanie. Skarżący kasacyjnie uważa, że "skutek zwalniający układu miał zastosowanie do wszystkich podmiotów należących do państwa reprezentującego roszczenia, które w dniu wejścia w życie układu były uprawnione z tytułów objętych układem, nawet jeśli o odszkodowanie nie wystąpiły.". Ponadto według Prezydenta m. [...], jeśli nieruchomość przez wiele lat objęta była publiczną gospodarką lokalową to wyczerpuje zakres przedmiotowy ustawy (art. ll b Układu), bowiem ustawa Prawo lokalowe choć formalnie nie wiązała się z przejściem własności na rzecz Skarbu Państwa, to jednak ograniczała uprawnienia właścicielskie, co wiązało się z utratą wszelkich atrybutów związanych z prawem własności". Zdaniem organu, jeśli indywidualnego odszkodowania nie przyznano, a konkretna nieruchomość podlegała jedynie ograniczeniom wynikającym z publicznej gospodarki lokalowej, nie ma de lege lata możliwości wydania decyzji pozytywnej (stwierdzającej przejście) na podstawie art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. Natomiast dokonana przez odwołującego się interpretacja Układu, a co za tym idzie zastosowania przepisów ustawy z 1968 r., zmierza w kierunku maksymalnego, lecz zdaniem organu zupełnie nieuprawnionego, rozszerzenia skutków objęcia Układem. Prezydent Miasta [...] postuluje objęcie skutkami Układu także nieznacjonalizowanych ani w inny sposób przejętych nieruchomości, należących do obywateli amerykańskich, na których jedynie była prowadzona publiczna gospodarka lokalami. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność czy występowano o odszkodowanie, czy odszkodowanie zostało przyznane, czy nie, oraz na jakich warunkach (za co, ile, komu). Zdaniem Ministra Finansów, odwołujący dokonał zbytniego uproszczenia czy też ujednolicenia rozumienia skutków Układu, pomijając przy tym złożoność stanów faktycznych. Z uwagi na różną funkcję, cel i znaczenie przepisów o charakterze nacjonalizacyjnym oraz przepisów o publicznej gospodarce lokalowej, zrównanie ich doniosłości prawnej w kontekście przepisów Układu nie jest uprawnione. W ocenie organu, nawet znaczne ograniczenie uprawnień właścicielskich, z którym mamy do czynienia przy objęciu nieruchomości przepisami o publicznej gospodarce lokalowej, nie można bezpośrednio zestawiać z całkowitym i ostatecznym wyzuciem z praw dotychczasowego właściciela. Objęcie danej nieruchomości publiczną gospodarka lokalową w oparciu o przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.), czy ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 10, poz. 59 z późn. zm.), prowadziło do faktycznego ograniczenia właścicielowi jego praw (jak choćby w zakresie decydowania o najmie, czy prowadzonych remontach), jednakże nie można owego ograniczenia zrównywać z sytuacją, "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a więc definitywnego odjęcia właścicielowi prawa podmiotowego przynależnego do nieruchomości - w sposób prawny czy pozaprawny. Minister podzielił również pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10, że organ nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń zagranicznej komisji odszkodowawczej i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami takiego organu. Decydujące znaczenie ma tu bowiem okoliczność, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Przyznanie odszkodowania było więc w sposób oczywisty konsekwencją uznania przez organ amerykański utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II Układu. Natomiast, jak wyżej wskazano, celem ustawy z 1968 r. było uregulowanie spraw związanych z przejęciem nieruchomości, za które to przejęcie w świetle wskazanych umów międzynarodowych przyznano odszkodowanie. Chodziło przy tym przede wszystkim o uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości nieznacjonalizowanych. W ocenie Ministra Finansów dowodem, że nastąpiła "utrata używania lub użytkowania mienia", która skutkuje objęciem nieruchomości Układem i stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa mogłoby być przede wszystkim przyznanie stosownego odszkodowania przez amerykański organ odszkodowawczy. W niniejszej sprawie okoliczność taka - przyznanie odszkodowania - nie miała jednak miejsca. Skoro w sprawie nie przyznano odszkodowania za udziały B. G. czy I. K. a czasowe ograniczenie lub uszczuplenie praw do nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów Prawa lokalowego to, zdaniem Ministra Finansów, brak jest podstaw do uznania, że nastąpiło przejście praw na rzecz Skarbu Państwa, w rozumieniu Układu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia procedury administracyjnej Minister wskazał, że nie są one uprawnione, w tym zarzut naruszenia 104 § 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez nietrafne zakwalifikowanie sprawy jako bezprzedmiotowej. Minister wyjaśnił, że wykładnia przepisów ustawy z 1968 r. prowadzi do wniosku, że deklaratywna decyzja Ministra Finansów może jedynie stwierdzić przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (decyzja pozytywna), a wobec braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, czyli w trybie art. 105 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 1968 r. jest bowiem ustalenie wystąpienia takiego stanu prawnego, w którym określone prawa przeszły na Skarb Państwa, a roszczenia wynikające z tego przejścia, przysługujące uprzednim właścicielom, wygasły wskutek zawarcia układów indemnizacyjnych. Ustalenie to prowadzi do stwierdzenia, w formie decyzji deklaratoryjnej, przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z zawarciem określonego układu indemnizacyjnego. Jeśli więc takiego "stanu przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa" Minister Finansów nie stwierdzi, nie ma też sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, wobec czego prowadzone uprzednio postępowanie powinno zostać umorzone, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jeżeli bowiem nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej, tj. stan przejścia nieruchomości lub prawa na Skarb Państwa, wydanie decyzji odmownej merytorycznie jest prawnie niedopuszczalne, a koniecznym staje się umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra Finansów z 23 czerwca 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz przepisu art. 77 § 1 kpa przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania oraz rozpatrzenia istotnego materiału dowodowego w sprawie; 2) art. 80 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów bez należytego rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w konsekwencji błędne wyprowadzenie z okoliczności nieujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości przy al. [...] twierdzenia, że nieruchomość nie została przejęta w trybie art. II b Układu, podczas gdy z zasad logiki wynika, że w sytuacji "innego przejęcia" mienia, o którym mowa w art. II b Układu jest to sytuacja standardowa, a wydanie decyzji przez Ministra Finansów ma na celu ujawnienie Skarbu Państwa w miejsce osoby objętej postanowieniami Układu; 3) art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez niewłaściwe uznanie sprawy jako bezprzedmiotowej, podczas gdy na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy; II. prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 1 ust. 1 umowy między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i Rządem PRL dotyczącej roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość może być objęta skutkiem Układu tylko w wypadku wypłacenia przez zagraniczną komisję indemnizacyjną odszkodowania indywidualnego, podczas gdy z brzmienia przepisów i z istoty Układu wynika, że wypłata odszkodowania ryczałtowego - nie zaś indywidualnego - powoduje, że wszystkie roszczenia objęte układem winny być uznane i uważane za uregulowane w stosunku do Państwa Polskiego oraz jego obywateli i osób prawnych;  2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 powyższej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w zw. z art. 1 ust. 1 umowy między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i Rządem PRL dotyczącej roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że brak wypłaty indywidualnego odszkodowania stanowi "wywłaszczenie bez odszkodowania", podczas gdy z brzmienia przepisów i istoty Układu wynika, że przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nastąpiło za wypłatą odszkodowania ryczałtowego, które stanowiło całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, a podział sumy następował wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych; 3) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 powyższej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w zw. z art. 1 lit. A w zw. z art. 2 lit. (b) umowy między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i Rządem PRL dotyczącej roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że objęcie nieruchomości przepisami ustawy "Prawo lokalowe" prowadziło jedynie do ograniczenia, a nie "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, podczas gdy z brzmienia przepisów, orzeczeń Komisji Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych oraz innych zagranicznych komisji indemnizacyjnych, jak również z dokumentów związanych z negocjowaniem Układu wynika, że w rozumieniu Układu objęcie nieruchomości przepisami ustawy Prawo lokalowe stanowiło "inne przejęcie" mienia i tym samym było objęte skutkami Układu. Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, nie naruszają przepisów prawa. Kontroli Sądu została poddana decyzja Ministra Finansów o umorzeniu postępowania – na podstawie art. 105 § 1 kpa – w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) – w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy al. [...], w zakresie udziałów we własności nieruchomości należących do B. G. oraz I. K., w związku z Układem zawartym między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanym 16 lipca 1960 r. Przepisy tej ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W myśl art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy. Z powyższego wynika, że warunkiem wydania – na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. – deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa (tylko tego rodzaju rozstrzygnięcie merytoryczne przepis ten dopuszcza), jest po pierwsze jej nacjonalizacja lub przejęcie w inny sposób przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. A po drugie – konieczne jest objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Niezaistnienie tych warunków prowadzić musi do umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania, z uwagi na to, że stan faktyczny i prawny, z którego zaistnieniem ustawodawca łączy obowiązek wydania powyższej decyzji, nie zaistniał. Brak jest więc przedmiotu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do którego Minister mógłby zająć przewidziane prawem stanowisko. Jedną z umów, do których nawiązuje art. 1 ustawy z 1968 r., jest zawarty w dniu 16 lipca 1960 r. układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Układ ten przewidywał, że strona polska zapłaci stronie amerykańskiej globalną sumę 40.000.000 USD, na poczet całkowitego zaspokojenia wszelkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce przed dniem wejścia w życie układu (art. I ust. 1 Układu). Roszczenia te (zgodnie z art. II Układu), obejmowały m.in. roszczenia z tytułu: "a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia; b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia". Ponadto, w załączniku do Układu doprecyzowano że roszczeniami obywateli Stanów Zjednoczonych są: "prawa i interesy związane i odnoszące się do mienia znacjonalizowanego, przejętego na własność lub inaczej przejętego przez Polskę, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia w życie niniejszego układu były nieprzerwanie, z zastrzeżeniem postanowień w paragrafach B i C niniejszego załącznika, bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych; [....]" (paragraf A). Należy także wskazać, że w doktrynie wskazuje się, że układy indemnizacyjne ustanawiały ogólne ramy prawne dla określenia zakresu objętych nim roszczeń, za które należało się odszkodowanie: stwierdzały, że chodzi o roszczenia obywateli i osób prawnych państw - stron układów (w myśl zasady ciągłości obywatelstwa osoba poszkodowana musiała je posiadać w dniu wejścia w życie stosownych polskich przepisów prawnych oraz w dniu zawarcia układu); posiadanie lub nieposiadanie obywatelstwa polskiego nie odgrywało żadnej roli. Jeśli chodzi natomiast o skonkretyzowanie roszczeń, układy odsyłały do stosownego prawa polskiego, na mocy którego dokonano nacjonalizacji lub wywłaszczenia, wydanego również przed ich zawarciem (opinia prawna prof. zw. dr hab. Jana Barcza z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie realizacji między układami indemnizacyjnymi zawartymi przez Polskę z dwunastoma państwami zachodnimi a dekretem z dnia 26 października 1945 r., s. 2). Jest to tzw. zasada ciągłości obywatelstwa, która stanowi niezbędną przesłankę wystąpienia przez państwo, którego obywatelem jest osoba poszkodowana, w jej imieniu, o odszkodowanie w stosunku do państwa, które w wyniku działań nacjonalizacyjnych spowodowało szkodę. Państwo występujące w imieniu interesów własnego obywatela działa w ramach tzw. ochrony dyplomatycznej (J. Barcz, Układy indemnizacyjne zawarte po II wojnie światowej przez Polskę z dwunastoma państwami zachodnimi. Podstawowe zagadnienia interpretacyjne (w) Księga Jubileuszowa prof. Zdzisława Galickiego, Warszawa 2013, s. 35). W sprawie nie jest kwestionowane, że tylko w odniesieniu do mienia, którego dotyczą skutki jednego z przywołanych wyżej układów, zastosowanie znajduje ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko Ministra, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż postępowanie wykazało, że Układ w sprawie nie miał zastosowania. Skarżący wywodzi (powołując się na zakres przedmiotowy i podmiotowy Układu), że objęte nim były także sytuacje, gdy nieruchomość należąca do obywatela Stanów Zjednoczonych wprawdzie nie została znacjonalizowana przed wejściem w życie Układu, ale objęta została wówczas – jak miało to miejsce w przypadku nieruchomości położonej przy al. [...] w [...] – publiczną gospodarką lokalową, co prowadziło do pozbawienia właściciela swobody decydowania o losach należącego do niego mienia, a więc sytuacji tożsamej z "innego rodzaju przejęciem" praw, o czym mowa w Układzie. Powołuje się przy tym na przypadki wypłaty przez stronę amerykańską w tego rodzaju sytuacjach odszkodowań, a także wydawane w przeszłości przez Ministra Finansów decyzje, gdzie w takich przypadkach stwierdzał on przejście prawa własności nieruchomości (lub ograniczonych praw rzeczowych) na rzecz Skarbu Państwa. Stanowiska tego Sąd nie podziela. O ile rację ma skarżący, że objęcie nieruchomości w okresie powojennym publiczną gospodarką lokalową w oparciu o przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami, czy zastępującej ten dekret - ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe, prowadziło do faktycznego ograniczenia właścicielowi jego praw (np. w zakresie decydowania o najmie), jednakże nie można tego ograniczenia zrównywać z sytuacją, "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a więc definitywnego odjęcia właścicielowi prawa podmiotowego przynależnego do nieruchomości – w sposób prawny czy pozaprawny. Faktyczne władanie przez państwowe jednostki organizacyjne, w istocie polegało na sprawowaniu na niej państwowego zarządu na rzecz i w zastępstwie właścicieli nieruchomości, m.in w celu ochrony ich interesów, a także w wykonaniu przyjętych przez państwo obowiązków w zakresie publicznej gospodarki lokalami. Regulowaniu takich stanów prawnych zaistniałych na nieruchomości służy ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. i wydawana na jej podstawie decyzja Ministra Finansów. Rację ma Minister Finansów, który twierdzi, że zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w drodze decyzji o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności. Stąd też właśnie – jak prawidłowo wskazał Minister – przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja bowiem, jak wielokrotnie podnoszono w judykaturze, stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że Układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie Układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. W przedmiotowej sprawie, z materiału aktowego nie wynika, aby o odszkodowanie do strony amerykańskiej występowali B. G. czy I. K. za ich udziały w nieruchomości położonej w [...] przy al. [...], jak też ich następcy prawni. Jedynie co, to Komisja Rozstrzygania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych decyzją PO-8386 przyznała odszkodowanie S. (C.) S., M. (M.) D., F. R. i S. B. S. łącznie za udział wynoszący 5/48 we własności nieruchomości w [...] przy al. [...] i w konsekwencji decyzją Ministra Finansów z 6 czerwca 2002 r. stwierdzono przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości 5/48 w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy al. [...]. Natomiast odszkodowania za udziały B. G. czy I. K. nie przyznano, z akt sprawy nie wynika, aby wystąpili oni, albo ich następcy prawni, o odszkodowanie od strony amerykańskiej. W związku z tym stwierdzić należy, że o legalności decyzji Ministra Finansów wydanej na podstawie art. 2 powołanej ustawy, decyduje między innymi wystąpienie, z powołaniem się na Układ, do Rządu Stanów Zjednoczonych o odszkodowanie. Istnienie tej przesłanki stanowi podstawę przejścia własności (i ewentualnie innych praw) na rzecz Skarbu Państwa. Przy czym należy podkreślić, że – jak wynika z art. III Układu – wysokość odszkodowania i wszelkie kwestie z nim związane zostały pozostawione do uznania strony amerykańskiej. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie Układu z dnia 16 lipca 1960 r., czy odszkodowanie faktycznie zostało wypłacone. Sprawa ta pozostaje w wyłącznej gestii strony amerykańskiej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2022 r., sygn.. akt I OSK 1453/21 – dostępny są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A skoro tak, to przewidziane Układem skutki tej nieruchomości nie dotyczą, co wyklucza także zastosowanie względem niej przepisów ustawy z dnia 9 maja 1968 r. Wydanie bowiem w takich uwarunkowaniach decyzji, o której mowa w art. 2 powołanej ustawy, nie tyle prowadziłoby do rozstrzygnięcia zagadnienia podstawy wpisu na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności przejętej już nieruchomości, ale w rzeczywistości do jej wywłaszczenia bez należnego z tego tytułu odszkodowania, co nie tylko byłoby sprzeczne z ratio legis ustawy, ale również pozostawało w oczywistej kolizji z gwarantowaną na gruncie Konstytucji RP ochroną własności i dziedziczenia. Zasadnie zatem Minister Finansów umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji deklaratoryjnej w oparciu o przepisy art. 2 ustawy z 1968 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ nie miał żadnych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Możliwość wydania w sprawie decyzji została bowiem zdeterminowana zaistnieniem pewnego stanu faktycznego, przewidzianego przez ustawodawcę, z którym to stanem wiąże określone skutki prawne. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że Minister orzekający w sprawie dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z ustawy z 1968 r. w odniesieniu do spornej nieruchomości. Przepisy prawa materialnego nie zostały zaskarżonymi decyzjami naruszone, a zarzuty skargi w tym zakresie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stąd zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa jest niezasadny. Wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Dowody, w oparciu o które był on rekonstruowany, znajdują się w aktach sprawy i zostały przez organ ocenione w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 kpa. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest więc zgodne z prawem i nie narusza przepisów powołanych w skardze. Organ rozpoznający sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Złożona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).