I SA/Wa 2103/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 828/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 828/16 zobowiązującego Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku [...] z [...] kwietnia 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prezydentowi [...] zarzuciła niewykonanie wyroku Sądu, w terminie 2 miesięcy liczonych od dnia wskazanego w art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", pomimo pisemnego wezwania organu do jego wykonania. W skardze wniosła o: 1. wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 3.000 zł; 2. stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma rażący charakter; 3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 4. przyznanie skarżącej od Prezydenta [...] sumy pieniężnej określonej na podstawie art. 154 § 6 Ppsa; 5. zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wyrokiem z 14 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 828/16 uwzględnił skargę [...] na bezczynność Prezydenta [...] i w pkt 1 zobowiązał organ do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku [...] z [...] kwietnia 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyrok uprawomocnił się, a akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem zwrócone zostały organowi w 14 grudnia 2016 r. Mimo złożenia [...] września 2017 r. przez skarżącą wezwania do wykonania wyroku, do dnia sporządzenia niniejszej skargi, Prezydent [...] nie rozstrzygnął sprawy o odszkodowanie. Skarżąca wskazała, że art. 154 § 1 Ppsa określa dwie przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia sądowi administracyjnemu wymierzenie organowi grzywny na skutek skargi strony. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że obie przesłanki z przepisu zostały spełnione. Prezydent [...] po wyroku uwzględniającym skargę i zobowiązującym do rozpoznania w określonym terminie wniosku o przyznanie odszkodowania, do dnia sporządzenia niniejszej skargi pozostaje w bezczynności, gdyż nie wykonał wyroku w przewidzianym terminie. Nie zostało wydane jakiekolwiek rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania za wskazaną nieruchomość. Nadto skarżąca wzywała organ do wykonania wyroku kierując bezpośrednio do organu pisemne wezwanie. Termin dla organu do rozpoznania wniosku o odszkodowanie po uprawomocnieniu się wyroku Sądu określa art. 286 § 2 Ppsa. W niniejszej sprawie termin ten upłynął 14 lutego 2017 r. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie wszelkie kwestie formalne zostały już ustalone, nic nie stało na przeszkodzie rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie i wydaniu decyzji administracyjnej na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej "ugn". Do dnia sporządzenia niniejszej skargi postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o odszkodowanie jest prowadzone w dalszym ciągu bez wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Prezydent [...] działa wbrew ogólnym zasadom postępowania administracyjnego z których jednoznacznie wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 Kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych zmierzających do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania. Wobec ustalenia wszelkich kwestii formalnych, niezrozumiałym dla skarżącej jest dalsze uporczywe prowadzenie (tylko formalne, gdyż żadne czynności dowodowe nie zostały podjęte) przez organ postępowania i braku wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi, ani skarżąca, ani jej pełnomocnik nie otrzymali żadnej informacji od organu w tym zakresie. W ocenie skarżącej, takie postępowanie organu niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 Kpa. Ponadto podważa ono także wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Przede wszystkim jednak organ uchybił terminowi, który wskazany został w wyroku Sądu i nie wykonał nałożonego tymże orzeczeniem zobowiązania. Zatem skarga jest w pełni uzasadniona. Maksymalna wysokość nałożonej na organ grzywny, na podstawie przepisu art. 154 § 6 Ppsa winna być wymierzona do wysokości dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, w drugim kwartale 2017 r., wynagrodzenie to wyniosło 4.220,69 zł (M. P. z 2017 r. poz. 811). W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie z wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem", przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie, zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej "ugn". W toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do wydania decyzji merytorycznej. Do zakończenia postępowania konieczne jest jeszcze uzupełnienie dokumentacji w zakresie okoliczności dotyczących tego w jakiej dacie następcy prawni byłych właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością. W tym celu pismem z [...] września 2017 r. i pismami z [...] listopada 2017 r. organ zwrócił się o akta lokalizacyjne, informację o dacie budowy budynku przy ul. [...], kopię testamentu [...]. W przypadku pozytywnego zweryfikowania przesłanek określonych w art. 215 ugn konieczne będzie sporządzenie operatu szacunkowego i zabezpieczenie środków na wypłatę odszkodowania. Z tych względów nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w terminie z art. 35 § 3 Kpa, o czym pełnomocnik stron został poinformowany pismem z [...] listopada 2017 r. Jednocześnie organ wezwał pełnomocnika do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie do akt sprawy uwierzytelnionej kopii odpisu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po [...]. Prezydent [...] dodatkowo wskazał, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane m. in. bardzo dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, co znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw bowiem nie jest możliwym rozpatrywanie sprawy wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, iż wniosek skarżącej jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na rozpatrzenie. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt l SAB/Wa 526/16 w tej sytuacji wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy Ppsa dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej, jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie dekretu, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Wobec podejmowania przez organ kolejnych czynności mających na celu merytoryczne załatwienie sprawy skarga nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 14 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 828/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku [...] z [...] kwietnia 2014 r. o odszkodowanie za nieruchomość, położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyroku tym Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 14 lutego 2017 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SA/Wa 828/16 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy 14 grudnia 2016 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał wniosku [...] z [...] kwietnia 2014 r. o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Skarga [...] o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 Ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w związku z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Sądu z 14 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 828/16 wraz z aktami sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że organ po otrzymaniu wyroku z 14 września 2016 r. podjął w sprawie czynności wyjaśniające zmierzające do załatwienia sprawy. Prezydent [...] pismami z [...] grudnia 2017 r. i [...] listopada 2017 r. wystąpił o przesłanie akt lokalizacyjnych, informacji i dokumentów dotyczących rozpoczęcia inwestycji związanej z budową budynku przy ul. [...], daty budowy tego budynku, daty wejścia na teren inwestora, kopii testamentu [...]. Jednocześnie pismem z [...] listopada 2017 r. organ wezwał pełnomocnika strony do przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu spadku z [...] października 1957 r. sygn. akt I Ns 352/57 i poinformował o stanie prowadzonego postępowania, podjętych czynnościach. Na wysokość orzeczonej grzywny miały wpływ także takie okoliczności jak to, że zwłoka organu w wykonaniu wyroku Sądu nie jest rażąco nadmierna, na tle innych tego typu spraw - wynosi nieco ponad 1 rok i że Sąd w wyroku z 14 września 2016 r. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie można pominąć i tego, że jest to pierwszy przypadek zwłoki organu w wykonaniu wyroku Sądu z 14 września 2016 r., jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. Nie można pominąć i tego, że Sądowi znana jest z urzędu duża ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] o odszkodowania za nieruchomości objęte dekretem Okoliczność ta nie uwalnia organu od odpowiedzialności za niewykonanie prawomocnego wyroku Sądu, niemniej jednak musi być uwzględniona przy nakładaniu tego tytułu sankcji ustawowych. Sąd miał także na uwadze także to, że sprawy o odszkodowania za przejęcie tzw. nieruchomości warszawskich są sprawami skomplikowanymi, ponieważ opierają się na przesłankach odnoszących się do okoliczności o odległej perspektywie czasowej, a przez to trudnych do wyjaśnienia. W tej sytuacji Sąd, uznał, że grzywna w orzeczonej wysokości będzie dla organu adekwatną do okoliczności sprawy sankcją finansową. W ocenie Sądu, wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy świadczą także o tym, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu powyższego wyroku Sądu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 Ppsa. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie taki przypadek, z opisanych wyżej względów, nie zachodził. Wniosek o odszkodowanie, jeżeli chodzi o tego typu sprawy, został złożony stosunkowo niedawno – [...] kwietnia 2014 r., a organ ma do rozpatrzenia wiele tego typu spraw, w tym spraw znacznie starszych. Poza tym pełnomocnik skarżącej, mimo wezwania organu, nie przedłożył prawomocnego postanowienia sądu spadku z [...] października 1957 r. sygn. akt [...]. Załączone do akt sprawy oraz wniosku o odszkodowanie egzemplarze postanowienia spadkowego po przeddekretowym właścicielu spornej nieruchomości [...] nie są zaopatrzone w postanowienie stwierdzające ich prawomocność. Trzeba również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody na skutek niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 Ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 Ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).