I SA/Wa 2107/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2007 r. sprawy ze skargi O. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia równoznaczności stopni w zakresie sztuki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz O. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] mocą, której stwierdził niemożliwość uznania wykształcenia O. R. za równoważne ze stopniem doktora i doktora habilitowanego w zakresie sztuki. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wnioskami z dnia [...] kwietnia 2006 r. O. R. wystąpiła o uznanie równoważności poziomu I stopnia kwalifikacji specjalisty o profilu [...], zrealizowanego przez nią na zakończenie asystentury-stażowania ( aspirantury ) przy Konserwatorium [...], potwierdzonego odpowiednim dokumentem o zdaniu egzaminów kwalifikacyjnych i dyplomem nr [...] uzyskanym w [...] w [...] r. – ze stopniem doktora sztuk muzycznych nadawanym w Rzeczypospolitej Polskiej oraz o uznanie równoważności poziomu II stopnia kwalifikacji specjalisty o profilu [...], zrealizowanego przez wnioskodawczynię w roku [...] na Wydziale [...] przy Konserwatorium [...] dla specjalistów profilu [...], potwierdzonego odpowiednim dokumentem (świadectwo nr [...]) zawierającym obronę referatu, kolokwium, zagranie recitalu solowego przed Komisją Kwalifikacyjną a także otrzymanie w [...] r. tytułu naukowego docenta nadanego przez Komitet d/s Wyższej Szkoły [...] – ze stopniem doktora habilitowanego sztuk muzycznych nadawanego w Rzeczypospolitej Polskiej. Rozpoznając powyższe żądanie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że uznanie wyżej opisanego wykształcenia za równoważne ze stopniami doktora i doktora habilitowanego sztuk muzycznych nadawanymi w Polsce nie było możliwe. Jako podstawę prawną, na której organ wydał w/w decyzję wskazano przy tym przepisy art. 104 i 107 k.p.a. Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, z którym wystąpiła zainteresowana, organ centralny podniósł, że podstawą uznania przez Polskę dokumentów potwierdzających posiadanie stopnia naukowego uzyskanego w [...] a wcześniej w [...] było Porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i ZSRR, podpisane w Warszawie w dniu 10 maja 1974 r. a także Konwencja o wzajemnym uznaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych, szkół wyższych a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych, podpisana w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. Choć obydwa te akty przestały już obowiązywać w stosunku do [...] (Konwencja Praska - z dniem 6 sierpnia 2004 r. a Porozumienie - w dniu 25 września 2005 r.), jednakże strona polska uznaje równoważność wymienionych wyżej dokumentów, jeżeli zostały one wydane w okresie obowiązywania wzmiankowanych aktów prawnych. Organ podkreślił jednocześnie, że powyższe umowy międzynarodowe dotyczyły tylko uznania świadectw szkolnych i dyplomów ukończenia studiów wyższych, dyplomów o nadaniu stopni i tytułów naukowych. Przepis art. 1 ust. 5 Porozumienia stanowił bowiem, że uznaje się za równoważne dyplom doktora (w latach 1952 – 1958 dyplom kandydata nauk) wydawany w PRL i dyplom kandydata nauk wydawany w ZSRR. Natomiast art. 1 ust. 6 tego samego aktu prawnego przewidywał, iż uznaje się za równoważne dyplom doktora habilitowanego (do roku 1969 dyplom docenta a w latach 1952 – 1958 dyplom doktora nauk) wydawany w PRL i dyplom doktora nauk wydawany w ZSRR. W tych warunkach Minister podniósł, że powyższe umowy nie dotyczyły uznania innych, oprócz wymienionych w nich dokumentów. W szczególności zaś żaden przepis nie zawierał zapisu o możliwości uznania za równoważne: kursów podnoszenia kwalifikacji czy studiów podyplomowych. Z tych przyczyn zatem – w ocenie organu centralnego – nie było możliwe zrównoważenie zaświadczenia o odbyciu stażu asystenckiego czy kursu podnoszenia kwalifikacji dla nauczycieli wyższych szkół muzycznych. Nie było także możliwe zrównoważenie tytułu docenta uzyskiwanego w ZSRR ponieważ ten tytuł naukowy nie istnieje w Polsce ( istnieje jedynie stanowisko docenta). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła O. R. Skarżąca, polemizując z wyżej przedstawionym poglądem organu i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła Ministrowi obrazę art. 1 pkt 6 Porozumienia pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 Konwencji Praskiej a ponadto naruszenie art. 73 i 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ, abstrahując od zasadności zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją zostały wydane bez podstawy prawnej, skutkowało to stwierdzeniem nieważności w/w orzeczeń. Jak wynika z akt sprawy żądanie zainteresowanej dotyczyło uznania uzyskanych przez nią uprawnień i tytułów za równoważne za stopniami nadawanymi w Polsce w zakresie sztuki. Przedmiotowa zatem sprawa nie dotyczyła przyznania konkretnego prawa czy nałożenia obowiązku. Skarżąca bowiem określone uprawnienia już uzyskała z tym, że w innym państwie a w niniejszym postępowaniu domagała się jedynie potwierdzenia równoważności tych, nabytych już przez nią uprawnień z odpowiednimi uprawnieniami – w tym wypadku stopniem doktora i doktora habilitowanego w zakresie sztuki – przewidzianymi przez polski system prawny. Ponadto trzeba stwierdzić, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej art. 7 Konstytucji RP i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 k.p.a., co uczynił w tej sprawie Minister, lecz podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, które w tej materii takiej podstawy nie stworzyły. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać zatem wypada, że podstawą materialnoprawną do podejmowania działań w tej sprawie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którego nadzorowi podlega szkolnictwo artystyczne, był przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595), który odsyła w tej materii do treści umów międzynarodowych. Natomiast formą prawną, w której winna przejawić się owa działalność organu stanowiło ewentualne wydanie odpowiedniego zaświadczenia w trybie przepisu art. 217 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, które wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to, spełniające - w tej formie działania administracji – rolę pomocniczą, powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Jeśli natomiast okaże się, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykaże swojego interesu prawnego koniecznego do uzyskania tego rodzaju dokumentu albo żądanie skierowano do organu niewłaściwego, albo gdy żądane zaświadczenie nie może być wydane ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów bądź ze względu na zakaz (niemożliwość) wynikający z przepisów odrębnych, organ winien wydać w sprawie postanowienie odmowne – w trybie przepisu art. 219 k.p.a. Nadmienić wypada, że sprawy ze skarg na postanowienia odmowne wydawane w sprawach dotyczących równoważności stopni i tytułów naukowych nie należą do rzadkości w praktyce orzeczniczej sądów i wszystkie tego rodzaju sprawy prowadzone były w postępowaniu administracyjnym w trybie wydawania zaświadczenia (odmowy jego wydania). Przykładowo wskazać w tym miejscu można na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 1999 r. sygn. akt I SA 797/99 LEX nr 46278, z dnia 15 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2724/00, z dnia 12 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 1429/02, z dnia 28 października 2003 r. sygn. akt I SA 474/03, z dnia 19 stycznia 2005 r. sygn. akt I OSK 182/04, z dnia 26 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1321/05 ( nie publ. ). W związku z powyższym, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę prawną obu decyzji, skutkującą koniecznością wyeliminowania obu tych orzeczeń z obrotu prawnego, rozpatrywanie sprawy w jej aspekcie merytorycznym było całkowicie zbędne. Z tych przyczyn Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 200 wyżej cytowanej ustawy.