I SA/Wa 2109/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Nowicka Sędziowie WSA - Elżbieta Sobielarska WSA - Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant - Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej zarządcy nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz P. S. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 2109/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją, nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w wyniku rozpoznania wniosku P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. utrzymał w mocy swoją decyzję, nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. orzekającą o odmowie nadania P. S. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W uzasadnieniu organ wskazał, że. P. S. wystąpił w dniu [...] grudnia 2000 r. z wnioskiem o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami na podstawie art. 2 ust 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), który przewiduje możliwość zwolnienia osoby zainteresowanej z obowiązku odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu W dniu [...] sierpnia 2001 r., Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw uprawnień i licencji zawodowych przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne dotyczące powyższego wniosku, które zakończyło się wynikiem negatywnym. Na podstawie tej opinii Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją, nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., odmówił nadania P. S. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Pismem z dnia [...] marca 2002 r. P. S. zwrócił się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o ponowne rozpatrzenie wniosku. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna rozpatrując ponownie wniosek, w postępowaniu kwalifikacyjnym w dniu [...] maja 2002 r., po zbadaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdziła, że przedstawione w zakresie czynności z dnia [...] marca 2001 r. udokumentowania prac w charakterze: - pełnomocnika zarządu [...] S.A. w G. w latach 1989 - 1991, - pełnomocnika zarządu "[...]" Sp. z o.o. w K., oddział w G. w latach 1992-1995, - likwidatora Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w G. w latach 1995 – 1999, - likwidatora PP [...] w G. w latach 1995 r. do chwili obecnej, nie potwierdzają wykonywania żadnej z czynności zarządcy nieruchomości opisanych w § 32 ust 3 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna zwróciła również uwagę, że załączony plan zarządzania nieruchomością zawiera błędy potwierdzające brak przygotowania zainteresowanego do wykonywania zawodu zarządcy nieruchomości. Z uwagi na powyższe Komisja stwierdziła, że wnioskodawca nie wykazał, że posiada kwalifikacje do uzyskania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie szczególnym. Wobec powyższego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. Na decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skargę P. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej wydanego na podstawie § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r., w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. z 1998 r., Nr 115, poz. 745), podnosząc, że wymieniony regulamin nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Podniósł, że uprawnienie, o którym mowa w art. 2 ust 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 6, poz.70), nie jest określone, ani doprecyzowane żadnymi przepisami wykonawczymi do tejże ustawy, w szczególności w przepisie art. 197 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest takiej delegacji, a w przepisach powołanego rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 1998 r. brak jest kryteriów, na podstawie których można by oceniać działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami, która uprawniałaby do skorzystania z uprawnienia przewidzianego przepisem art. 2 ust 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. Zarzucił również naruszenie przepisu § 14 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 1998 r.. które przewiduje delegację dla Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do wydania regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej, lecz tylko o charakterze porządkowym dla posiedzeń, nie zaś dla uprawnień obywateli wynikających z przepisów ustawy. Zarzucił także naruszenie przepisu art. 139 kpa poprzez orzeczenie w zaskarżonej decyzji, iż załączony przez niego plan zarządzania nieruchomością zawiera błędy potwierdzające brak przygotowania do wykonywania zawodu zarządcy nieruchomości, a którego to stwierdzenia nie zawierała decyzja wydana w pierwszej instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że regulamin działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 87 ust 1 Konstytucji i nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej, skoro nie jest przepisem prawa. Skarżący podkreślił, że uprawnienie do uzyskania licencji w zakresie zarządzania nieruchomościami oraz postępowanie w tym zakresie uregulowane jest w rozdziale 3 i 4 działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 184 - 197 tej ustawy). W przepisie art. 197 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarta jest delegacja dla Rady Ministrów do uregulowania w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowych zasad i trybu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej oraz przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, nadawania uprawnień i licencji zawodowych. Nie ma jednak wątpliwości, iż rozporządzenie to reguluje sposób postępowania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w przypadkach opisanych w przepisach art. 184–197 ustawy. Tryb i sposób działania Komisji określony w rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 1998 r. ma zastosowanie także w sprawach o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami osobie, która zamierza skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 2 ust 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. Zdaniem skarżącego w przepisach ustawy nowelizującej brak jest jednak delegacji do wydania rozporządzenia precyzującego warunki, na podstawie których można zwolnić daną osobę z obowiązku odbycia praktyki zawodowej i przyznać jej licencji do zarządzania nieruchomościami. Także przepisy rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 1998 r. nie zawierają takich uregulowań, a przepis § 14 rozporządzenia, uprawniający Prezesa do wydania regulaminu Komisji Kwalifikacyjnej, nie może stanowić podstawy do ich zamieszczenia w tymże regulaminie. Skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie źródeł prawa i wskazał, że rozpatrując sprawę o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami osobie, która zamierza skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 2 ust 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. nowelizującej ustawy o gospodarce nieruchomościami należy oprzeć się wyłącznie na przepisach tej ustawy, natomiast powołanie przez organ w zaskarżonej decyzji regulaminu, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia decyzji. Skarżący podniósł, że organ stwierdził, że złożony przez niego plan zarządzania nieruchomościami zawiera błędy, przez co organ naruszył ustanowiony w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius. Skutkiem tego obydwie decyzje oparte zostały na odmiennej ocenie stanu faktycznego, gdyż decyzja z dnia[...] lutego 2002 r. takiego stwierdzenia nie wysuwała. Dlatego powoływanie się na niekorzystne okoliczności, które nie były stwierdzone w decyzji organu pierwszej instancji stanowi, zdaniem skarżącego naruszenie art. 139 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że Komisja Kwalifikacyjna upoważniona art. 2 ust 1 powołanej ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) do dokonywania zwolnień określonych tym artykule opracowała kryteria oceny osób, które złożyły wnioski o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie tego przepisu, w celu sprawiedliwej i jednolitej oceny dokumentowanej przez te osoby działalności. Kryteria te zapisane w regulaminie działania Komisji opracowane przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną, zostały ustalone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu 10 sierpnia 2000 r. jako osiem czynności, które we wskazanym zakresie wykonuje zarządca nieruchomości, (udokumentowana realizacja co najmniej 5 czynności określonych w regulaminie działania PKK z wymienionych 8 kwalifikuje do uznania wykonywanych czynności zawodowych jako zarządzanie nieruchomościami). Organ wskazał, że regulamin działania Komisji wyjaśnia osobom zainteresowanym jedynie zasady jakie przyjęła Państwowa Komisja Kwalifikacyjna mając udzielone pełnomocnictwa ustawowe określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. Odnoście zarzutu skarżącego naruszenia art. 139 kpa organ podniósł, że strona niezadowolona z decyzji wydanej w pierwszej instancji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy. Organ od początku musi przeprowadzić postępowanie administracyjne w pełnym zakresie. Postępowanie kwalifikacyjne w sprawie nadania licencji zawodowej toczy się w dwóch etapach. Pierwszy stanowi domenę Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, która przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne kończące się wynikiem pozytywnym lub negatywnym dla zainteresowanego. W drugim etapie w oparciu o stanowisko Komisji, która ma charakter wiążący, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nadaje licencję zawodową lub wydaje decyzję odmawiającą jej nadania. Ocena przedstawionych przez stronę dokumentów mających potwierdzać spełnienie przez nią warunków ustawowych do uzyskania licencji zawodowej jest dokonywana w postępowaniu kwalifikacyjnym przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną, której obowiązkiem jest ponownie przeprowadzenie od początku postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku. Dlatego zdaniem organu zarzut podnoszony przez stronę, dotyczący orzeczenia, iż plan zarządzania nieruchomością zawiera błędy potwierdzające brak przygotowania do wykonywania zawodu zarządcy nieruchomościami, a którego to orzeczenia nie zawiera decyzja w pierwszej instancji jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest m.in. pod względem badania zgodności z prawem orzeczeń wydawanych przez te organy. Chodzi o zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Odnosząc to na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r., jak wynika z jej treści, oparta została na przepisach proceduralnych, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ powołał także przepis § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745), który stanowił, że Komisja Kwalifikacyjna działa na posiedzeniach plenarnych, zgodnie z regulaminem ustalonym przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Poza tymi przepisami organ powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis § 32 ust 2 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. W ocenie organu kryteria zawarte w powołanym przepisie regulaminu mają znaczenie decydujące dla oceny zasadności wniosku osoby ubiegającej się o nadanie licencji zawodowej w trybie szczególnym, tj. bez odbywania praktyki zawodowej i złożenia egzaminu. Słusznie podnosi skarżący, że powołanie regulaminu jako podstawy rozstrzygnięcia jest nieprawidłowe, gdyż przepisy regulaminu nie mogą wyłącznie stanowić o kryteriach nadania określonych uprawnień. Organ zarówno w komparycji decyzji jak również w jej uzasadnieniu, całkowicie pominął przepisy prawa materialnego rangi ustawowej normujące warunki nadania licencji zawodowej w tym przepisy art. 184 - 185, 187 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). To właśnie te przepisy określają na czym polega zarządzanie nieruchomością (art. 184 i 185) oraz jakie kryteria musi spełnić osoba, która ubiega się o nadanie licencji. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 2 ust 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), na podstawie którego został złożony wniosek nie może być oceniony bez powiązania z treścią wyżej powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedynie bowiem osoby spełniające kryteria wskazane w tych przepisach, a które wykonywały działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami przez czas określony w przepisie art. 2 ust 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. mogą otrzymać licencję zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami, bez odbycia praktyki zawodowej i złożenia egzaminu. Organ jednakże nie dokonał analizy praktyki skarżącego w kontekście przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a opierał się jedynie na przepisach regulaminu. Podnieść ponadto należy, że przedmiotowy regulamin nie został dołączony do akt sprawy, ani organ nie wskazał miejsca jego publikacji. W tej sytuacji Sąd nie miał możliwości oceny argumentów podniesionych przez organ odnośnie kryteriów, którymi kierował się oceniając dorobek skarżącego, Lakoniczność uzasadnienia oceny dorobku skarżącego zawarta w protokole Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2002 r., a sprowadzająca się do stwierdzenia, że oświadczenia złożone przez skarżącego nie są wiarygodne, a plan zarządzenia zawiera błędy, wobec braku wyjaśnienia postawionych twierdzeń w protokole i braku odniesienia się do nich organu w decyzji, nie pozwala na ocenę zasadności decyzji. Z protokołu nie wynika, aby Komisja brała pod uwagę kryteria ustawowe zawarte w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje rozstrzygnięciami jak w pkt 1 wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152, a z pkt 3 wyroku art. 200 wyżej powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ przytoczy w decyzji przepisy prawa materialnego i wyjaśni ich znaczenie, a także wskaże miejsce publikacji regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej lub dołączy je do akt sprawy, odniesie się do zarzutu skarżącego, że podstawą prawną decyzji nie może stanowić akt normatywny nie wymieniony w art. 87 ust 1 w związku z art. 93 ust 2 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.