I SA/Wa 2114/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. N. i R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. N. i R. N. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) oraz art. 9 a i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2014 r., poz. 518, dalej u.g.n.), w związku z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U z 2013 r., poz. 687) - po rozpatrzeniu odwołania R. N. i J. N. od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu wysokości i wypłacie przez Prezydenta Miasta O. odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości R. N. i J. N. za nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa stała się własnością Miasta O., na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. II. Stan faktyczny sprawy poprzedzający wydanie kontrolowanej decyzji przedstawia się w sposób następujący. 1. Decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., została objęta m.in. nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która stanowiła własność R. N. i J. N. Dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której brak jest wpisów dotyczących ograniczonych praw rzeczowych. 2. Powyższe rozstrzygnięcie stanowiło podstawę do ustalenia odszkodowania przez Prezydenta Miasta O., stosownie do art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. 3. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta O. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, w kwocie [...] zł. R. i J. N. odwołali się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. 4. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda podał m.in., że ani z operatu szacunkowego, ani też z wyjaśnień rzeczoznawcy nie wynika, aby odrzucone przez niego transakcje zawarte były w szczególnych warunkach, określonych w § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ponadto, odrzucenie przez rzeczoznawcę transakcji skrajnych winno dotyczyć ceny najniższej i ceny najwyższej w badanym zbiorze transakcji nieruchomości, a nie tylko ceny dwóch najwyższych transakcji. Zdaniem organu, odrzucenie tych transakcji tylko z tego powodu, że osiągnęły wysoką cenę, skutkuje tym, że operat nie jest wiarygodny. Ponadto, mimo iż rzeczoznawca w piśmie wyjaśniającym z dnia 16 października 2013 r. stwierdził, że proponuje opracowanie nowych operatów wyceny nieruchomości z uwzględnieniem transakcji wskazywanych przez stronę z lipca 2013 r., organ pierwszej instancji nie uwzględnił tej sugestii. 5. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta O. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł, na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości. W decyzji stwierdzono, że zapłata odszkodowania przez Prezydenta Miasta O. nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Zdaniem organu pierwszej instancji, analiza operatu szacunkowego wykazała, iż został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej. 6. W odwołaniu od powyższej decyzji R. i J. N. podnieśli, że operat szacunkowy zawiera wady i uchybienia mające wpływ na ostateczną wartość nieruchomości. Odwołujący się zarzucili niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych oraz naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 lutego 2014 r. Podnieśli, iż decyzja winna uwzględniać transakcje dokonane w 2013 r. jako najbliższy okres sprzedaży działek w rejonie ul. [...] do dnia oszacowania nieruchomości w lutym 2014 r., a nie transakcje z 2012 r., które znacznie odbiegają czasowo od dnia wyceny, a ich wartość różni się od cen transakcyjnych z 2013 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o przyznanie wyższego odszkodowania. III. W tych okolicznościach w postępowaniu odwoławczym została wydana opisana na wstępie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że sprawa ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, dostrzegając uchybiania w zakresie prawa materialnego i procedury administracyjnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu został sporządzony nowy operat szacunkowy. określający wartość nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 7 marca 2014 r. Prezydent Miasta O. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją. Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekł o ustaleniu wysokości i wypłacie odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym w postępowaniu doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wyjaśnił, że w myśl art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren realizacji inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zaś stosownie do przepisu art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ust. 4 a, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ww. art. 18 ustawy. W myśl art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 lutego 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...], uwzględnia ono wartość nieruchomości gruntowej w wysokości [...] zł oraz wartość naniesień roślinnych w wysokości [...] zł. Wyjaśnił, iż operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji publicznej, lecz ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, zatem powinien zgodnie z art. 75 k.p.a. dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym - badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, czy jest spójny i logiczny. Wojewoda podniósł, że organ pierwszej instancji stwierdził, iż odszkodowanie ustalone zostało na podstawie wyceny nieruchomości sporządzonej zgodnie z wymogami art. 18 ustawy, z zachowaniem reguł określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat szacunkowy sporządzony według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID (o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), tj. na dzień [...] kwietnia 2013 r., stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W ocenie organu odwoławczego, analiza materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego wykazała, że zarzuty strony nie mogą stanowić podstawy do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił, że szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podał, iż w art. 134 ust. 1 u.g.n. została przyjęta generalna zasada, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Tylko w wyjątkowych sytuacjach, zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n., gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, ponieważ nieruchomości tego rodzaju nie występują w obrocie, dopuszcza się określenie wartości odtworzeniowej. Organ przytoczył również treść art. 134 ust. 2, 3 i 4 u.g.n. W świetle ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że w przypadku ustalenia, iż przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, wówczas ustalając wartość nieruchomości do celów odszkodowawczych rzeczoznawca zobligowany jest do zastosowania tzw. "zasady korzyści" wynikającej z założenia, że odszkodowanie stosownie do art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości, spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Wskazał ponadto, iż zasada korzyści nie występuje w sytuacji, gdy cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym stosownie do art. 154 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Organ odwoławczy podał, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Miasta O. stosownie do art. 12 ust. 4 specustawy, natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części Miasta O. - rejon "[...]" uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie przeznaczonym pod ulicę lokalną - symbol planu [...], zaś tereny przyległe do nieruchomości wycenianej przeznaczone są pod usługi z dopuszczeniem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej. Wojewoda wyjaśnił, że biegła dokonała określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości stosownie do art. 135 u.g.n. Do ustalenia wartości nieruchomości gruntowej zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Organ podał, że z operatu wynika, iż przeprowadzona analiza rynku Miasta O. pod kątem transakcji kupna-sprzedaży gruntów nabywanych pod drogi wykazała w okresie ostatnich dwóch lat zaledwie jedną tego rodzaju transakcję. Biegła stwierdziła, że nie ma możliwości dokonana ustalenia wartości nieruchomości na podstawie tzw. transakcji drogowych. W związku z powyższym ustalenia wartości nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, w oparciu o transakcje nieruchomości podobnych o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczonych pod zabudowę usługową, zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości wycenianej, będących przedmiotem obrotu rynkowego w okresie od marca 2012 r. do lipca 2013 r. Następnie biegła dokonała opisu nieruchomości wybranych do analizy oraz ustaliła procentowy i kwotowy wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, takich jak położenie nieruchomości, komunikacja, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, sąsiedztwo i otoczenie oraz powierzchnia. Dokonała oceny nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań w aspekcie badanych cech rynkowych, w wyniku czego ustaliła, że wartość 1 m2 gruntu wynosi [...] zł, tym samym wartość nieruchomości gruntowej została ustalona w wysokości [...] zł. Wartość naniesień roślinnych (drzewa: [...]) określono w podejściu kosztowym i ustalono w wysokości [...] zł. Prezentując wynik końcowy wyceny biegła wskazała, że określona wartość przedmiotowej nieruchomości mieści się w przedziale zmienności jednostkowych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych i jest wysoce prawdopodobną ceną, jaką można uzyskać na rynku O. Tak określona wartość nieruchomości w wysokości [...] zł stanowiła podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości. Dokonując analizy operatu szacunkowego, organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca w sposób właściwy dokonał wyjaśnień w zakresie doboru procedury określenia wartości nieruchomości, jak również doboru nieruchomości podobnych, przy zastosowaniu do wyceny podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Opis tych nieruchomości nie budzi wątpliwości w zakresie podobieństwa do nieruchomości wycenianej, istnieje możliwość ich identyfikacji i tym samym ustaleń w zakresie właściwego ich doboru. Nie stwierdzono, aby operat szacunkowy naruszał obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 153 ust. 1 u.g.n. w zakresie doboru metody i podejścia wyceny nieruchomości oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustalenie wartości nieruchomości na podstawie analizy transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej jest prawidłowe i wynika wprost z przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Stwierdzenie odwołujących się, że cena 1 m2 jest zbyt niska, bowiem winny być brane pod uwagę tylko transakcje z 2013 r., zdaniem organu nie może stanowić podstawy do podważenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 154 u.g.n. to rzeczoznawca majątkowy, posiadający wiadomości specjalne i stosowne uprawnienia, dokonuje określenia wartości nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania nie został przedłożony inny operat szacunkowy, ani też inny dowód dyskwalifikujący operat szacunkowy, wykonany na potrzeby ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Operat szacunkowy został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, osobę uprawnioną, posiadającą wiadomości specjalne w zakresie wyceny nieruchomości. Zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, a polemika stron z przyjętą metodologią nie zasługuje na uwzględnienie. IV. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. i J. N., zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podnieśli, że co do zasady operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w postępowaniu odszkodowawczym, lecz nie ma charakteru wiążącego. Musi być on poddany wnikliwej ocenie przez organy administracji, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Zdaniem skarżących, zasada ta w sposób ewidentny została naruszona w toku niniejszego postępowania administracyjnego wobec bezkrytycznego przyjęcia za podstawę przyznania odszkodowania wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Skarżący zauważyli, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania ustala się według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu [...] lutego 2014 r. Tym samym, zaskarżona decyzja winna uwzględniać również inne transakcje dokonane w lipcu 2013 r., a obejmujące sprzedaż działek w rejonie ul. [...] w bezpośrednim położeniu szacowanej działki. I tak, w zestawieniu transakcji stanowiących podstawę liczenia średniej ceny gruntu należy uwzględnić cenę sprzedaży z dnia [...] lipca 2013 r. działki nr [...] o pow. [...] za cenę [...] zł oraz sprzedaży w dniu [...] lipca 2013 r. działki nr [...] o pow. [...] za cenę [...] zł. Skoro organ wydający zaskarżoną decyzję nie kwestionuje, że takie transakcje miały miejsce w okresie poprzedzającym dokonanie oszacowania, a nie są one uwzględnione w operacie, to winien zażądać uzupełnienia operatu i weryfikacji oszacowania w tym zakresie. Zaniechanie tych czynności przez organ administracji skutkuje tym, że operat szacunkowy dotknięty jest wadami. Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem w operacie, że upływ czasu nie wpłynął w istotny sposób na zmiany cen nieruchomości. Zdaniem skarżących, jest to stwierdzenie nieprawdziwe i w oczywistej sprzeczności z samym operatem, gdzie za podstawę wartości nieruchomości przyjęto 4 transakcje z okresu od 2012 r. do 2013 r., a ceny nieruchomości wzrosły z [...] zł do [...] zł za m2 w 2013 r. (pkt 16 operatu). W konsekwencji zdaniem skarżących należy uznać, że sporządzony operat szacunkowy stanowiący podstawę określenia wysokości odszkodowania jest niewiarygodny i winien być sporządzony dowód z innego operatu szacunkowego. V. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były znane organowi i zostały szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. VI. W toku postępowania sądowego skarżący nadesłali pismo z dnia 9 września 2014 r., do którego załączyli opinię Komisji [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., dotyczącą oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 12 lutego 2014 r. Wskazali, że jak wynika z konkluzji opinii, w operacie szacunkowym stwierdzono szereg błędów i uchybień, które mają zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości, a tym samym nie można uznać jego przydatności do celu, dla jakiego został wykonany. VII. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 stycznia 2015 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z ww. opinii Komisji [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] z dnia 14 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VIII. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły. Zarzuty skargi okazały się uzasadnione, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. IX. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Wojewody prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną decyzją Wojewody, było ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu przejścia nieruchomości skarżących na własność jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej. 2. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 ustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). 3. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy ustalenie przez organy obu orzekających w sprawie instancji wysokości należnego skarżącym odszkodowania w oparciu o wnioski sformułowane w opinii z dnia 12 lutego 2014 r., sporządzonej na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego przez rzeczoznawcę majątkowego [...], jest prawidłowe. Ściślej rzecz ujmując, istotą sprawy jest ocena, czy prawidłowa jest wskazana wyżej opinia. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, z czego wynika, że z uwagi na obciążające ją uchybienia przedmiotowa opinia nie może stanowić wiarygodnej podstawy ustaleń w kwestii wartości nieruchomości, należącej do skarżących przed wydaniem decyzji Decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. 4. Uchybienia opinii rzeczoznawcy z dnia 12 lutego 2014 r. wyszczególniono w wyczerpujący sposób w dopuszczonej przez Sąd jako dowód w niniejszej sprawie opinii Komisji [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 14 sierpnia 2014 r. Z dokumentu tego wynika, że po przeanalizowaniu przedłożonego operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 lutego 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...], Zespół oceniający stwierdził, że opiniowany operat szacunkowy, w dacie jego sporządzenia, zawiera błędy i uchybienia wynikające z odstępstw od wymogów m.in. § 4 ust. 3, § 36 ust. 2 i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – wpływające bezpośrednio na określoną wartość nieruchomości, a tym samym nie można uznać jego przydatności do celu, dla jakiego został wykonany. Przedmiotowa opinia została sporządzona na zlecenie skarżących, w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem: kompletności i podstaw prawnych wyceny, odpowiedniości i zasadności wykorzystanych danych i przyjętych założeń, prawidłowości przyjętych podejść, metod i technik wyceny, właściwości i zasadności analiz, opinii i wniosków – w świetle obowiązujących w dacie sporządzenia operatu szacunkowego przepisów prawnych oraz zasad wyceny, na które powołał się autor operatu, a także przydatności do celu, w jakim został sporządzony. 5. Zespół oceniający stwierdził, iż oszacowana w opiniowanym operacie wartość nieruchomości może nie odpowiadać jej wartości odtworzeniowej z uwagi na błędy w operacie, które mają bezpośredni wpływ na określoną w nim wartość. W ocenianym operacie stwierdzono następujące błędy: - zastosowany w opiniowanym operacie sposób wyceny budzi wątpliwości z uwagi na brak analizy transakcji drogowych z rynku regionalnego; stwierdzeniem, iż "z przeprowadzonej analizy rynku lokalnego wynika, że w badanym okresie była tylko jedna transakcja nabycia w wolnym obrocie nieruchomościami pod inwestycję drogową i z tego względu nie było możliwości dokonania wyceny nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami nabytymi na cele drogowe" uzasadniono zastosowanie w opiniowanej wycenie wartości odtworzeniowej, lecz nie wykazano, iż brak jest takich transakcji na rynku regionalnym, co jest niezbędnym warunkiem do zastosowania podejścia kosztowego dla tego celu wyceny, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; stąd zastosowanie w opiniowanej wycenie wartości odtworzeniowej w opinii Zespołu [...] skutkowało zastosowaniem błędnego rodzaju określonej wartości, a co za tym idzie - błędnego sposobu wyceny, - część transakcji podobnych z rynku lokalnego nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową nie zostało, w sposób wyczerpujący poddane analizie pod kątem warunków zawarcia tych transakcji, tj. opodatkowania cen transakcyjnych podatkiem od towarów i usług, co jest niezgodne z zasadami zawartymi w § 3 ust. 2, w § 4 ust. 1 oraz w § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, - oszacowanie wartości gruntu wycenianej nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami w oparciu o 4 transakcje nieruchomości, z których dwie zawierały w cenie jednostkowej podatek VAT zaś dwie były przyjęte bez podatku VAT wypaczyło wynik końcowy; powyższe w bezpośredni sposób wpłynęło na uzyskanie błędnego wyniku finalnego i narusza § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, - nieprawidłowo określono cel wyceny, - nie została zbadana tzw. "zasada korzyści" wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n. 6. W opinii rzeczoznawcy stwierdzono ponadto błędy i uchybienia, które nie miały bezpośredniego wpływu na określoną wartość nieruchomości, świadczące jednak o niewystarczającej staranności i obniżające stopień zaufania do operatu szacunkowego: - w niewystarczający sposób uzasadniono brak zastosowania poprawki z tytułu upływu czasu, nie przedstawiono analizy odpowiednich transakcji rynkowych, ani żadnych wyliczeń, - zapis w pkt 17 Wynik Końcowy wyceny "Określona wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości gruntowej mieści się w przedziale jednostkowych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych i jest wysoce prawdopodobną ceną, jaką można uzyskać na rynku" nie jest tezą prawdziwą, ponieważ w operacie została określona wartość odtworzeniowa nieruchomości, a nie wartość rynkowa. 7. Zauważyć należy, że przepis art.157 ust.1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) przewiduje daleko idące konsekwencje wydania przez organizację zawodową rzeczoznawców negatywnej oceny w odniesieniu do operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości. 8. Nie ulega wątpliwości, że w dacie wydania zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2014 r. opinia Komisji [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych nie funkcjonowała jeszcze w obiegu prawnym (została bowiem wydana dopiero w dniu 14 sierpnia 2014 r., a zatem po zakończeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego), co oznacza, że na etapie postępowania administracyjnego skutek, o którym mowa w art.157 ust.1a ustawy nie mógł zaistnieć. Powyższe nie zwalania jednakże Sądu z obowiązku uwzględnienia przy kontroli obecnie zaskarżonej decyzji Wojewody faktu orzekania przez ten organ (a wcześniej przez Prezydenta Miasta O.) w przedmiocie należnego skarżącym odszkodowania w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy. 9. Z powyższych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody oraz – na zasadzie art.135 p.p.s.a. - poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O., z racji naruszenia przez te organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 130 u.g.n. polegającego na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (tj. wartości nieruchomości) w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. 10. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji zobligowany będzie do zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości, celem ustalenia należnego odszkodowania. Jak wskazano powyżej, skutkiem negatywnej oceny dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych operatu szacunkowego, który był podstawą decyzji, jest utrata charakteru opinii o wartości nieruchomości, co wiąże się z koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.