I SA/Wa 2121/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska – Macioch asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Powiatu K. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Wicestarostę Powiatu K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] września 2004 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której wykreślił Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. przy ul. [...] z rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wicestarosta Powiatu J. Minister Zdrowia, po zapoznaniu się z odwołaniem i materiałami zgromadzonymi w sprawie uznał, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję, naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 kpa, która zobowiązuje organ administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji do umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonym żądań. Od powyższej zasady organy administracji publicznej mogą odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Przyczyny odstąpienia od zasady organ administracji publicznej zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji. W aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody [...] z dnia 4 sierpnia 2004 r. informujące stronę o przysługujących jej prawach, ale później, w dniu 11 sierpnia 2004 r. została przeprowadzona kontrola Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. Materiał dowodowy został tym samym uzupełniony o wyniki przeprowadzonej kontroli. Minister uznał więc, że strona, po uzupełnieniu czynności, ponownie winna być powiadomiona o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, zaś czynności tej nie może on konwalidować w postępowaniu odwoławczym. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat K. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem skarżącego, w sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne. Sporny jest jedynie problem prawny. Dla jego rozstrzygnięcia postępowanie nie musi być ponownie prowadzone przed organem pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że nie kwestionował ustaleń kontroli Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. Ustalenia te, choć dokonane bez udziału przedstawicieli skarżącego, dotyczyły okoliczności bezspornych i przyznawanych przez skarżącego. Minister Zdrowia mógł więc orzec o wyniku sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie było w istocie żadnych przeszkód do wydania decyzji w tym trybie. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie podnosząc, że z zarzutami skarżącego nie można się zgodzić. Naruszenie prawa strony, do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przy czym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa, taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Strona natomiast nie musi ze swojego uprawnienia korzystać. Uchybienie procesowe polegające na nie zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu nie może zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Zawiadomienie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwienie jej - przed wydaniem decyzji - wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stanowi bardzo istotny element postępowania wyjaśniającego. Skorzystanie przez stronę z prawa do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, może spowodować konieczność kontynuowania postępowania dowodowego. Dlatego też Minister zmuszony był uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest dokonać oceny decyzji pod względem formalnym. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga jest zasadna, gdyż decyzja ta narusza przepisy prawa procesowego. Minister Zdrowia, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, wskazał jako podstawę swojego działania, przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten dotyczy więc decyzji kasacyjnej. Może on mieć zastosowanie, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub wprawdzie postępowanie takie przeprowadził, jednakże z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 września 2001 r. II SA/Gd 2235/99 i z 28 września 2001 r. V SA 239/01). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy". Tak więc, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. Z zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2004 r. nie wynika, aby podstawą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania była konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Uzasadnił on swoje rozstrzygnięcie naruszeniem przez Wojewodę przepisu art. 10 § 1 kpa polegającym, na tym, że po dokonaniu w dniu 11 sierpnia 2004 r. kontroli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K., nie powiadomił on stronę postępowania o uprawnieniach z art. 10 § 1 kpa. Nie jest to jednak przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Ponadto wskazać należy, że - wbrew twierdzeniu Ministra Zdrowia - art. 10 § 1 kpa nie nakłada na organ obowiązku, aby po każdej podjętej czynności powiadamiał stronę o przysługujących jej uprawnieniach z tego przepisu. Obowiązki wynikające z przepisu art. 10 § 1 kpa sprowadzają się do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda wypełnił dyspozycję art. 10 § 1 kpa, gdyż po przeprowadzonej kontroli przesłał do skarżącego pismo z dnia 25 sierpnia 2004 r., do którego dołączył kserokopię protokołu z przeprowadzonej w dniu 11 sierpnia 2004 r. kontroli. Strona miała więc zapewniony udział w postępowaniu, jak również możliwość wypowiedzenia się. Niezasadny jest więc zarzut Ministra o naruszeniu przez Wojewodę przepisu art. 10 § 1 kpa. Słusznie wywodzi skarżący, że w przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne są bezsporne i nie wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Mając na uwadze wszystkie wyżej wymienione okoliczności należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 kpa i art. 10 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie z pkt 2 sentencji uzasadnione jest treścią art. 152 wyżej powołanej ustawy. Ponieważ przedmiotowa decyzja jest wadliwa z powodów formalnych, dlatego też Sąd musiał powstrzymać się od oceny merytorycznej decyzji. Dopiero bowiem decyzja wydana w prawidłowej formie, może być przedmiotem oceny przez Sąd co do istoty sprawy.