I SA/Wa 2121/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. S.A. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych, decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w [...] – dalej: "P.", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, zajętej pod drogę publiczną wojewódzką DW nr [...] relacji [...] - [...] - [...] - [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa, w stosunku do której nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz P. S.A., stwierdził Wojewoda [...] mocą decyzji z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Powołaną decyzją z [...] lutego 2017 r., Wojewoda [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające – stwierdził nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww. nieruchomości Skarbu Państwa, zajętej pod drogę publiczną. Organ I instancji uzasadnił, że objęta postępowaniem nieruchomość przed dniem 31 grudnia 1998 r., stanowiła własność Skarbu Państwa i zajęta była pod drogę publiczną krajową nr [...], wymienioną w wykazie dróg krajowych, stanowiącym załącznik do uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r., nr 192, w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M. P. 1986 r. Nr 3, poz. 16). Natomiast od 1 stycznia 1999 r. stanowi drogę wojewódzką DW Nr [...], która ujęta została w załączniku nr 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1070). Nieruchomość ta, będąc częścią drogi publicznej, pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, a zarządca drogi wykonywał w jego imieniu czynności, wynikające z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Od powyższej decyzji P. S.A. wniosła odwołanie wskazując, że organ błędnie ustalił stan fatyczny sprawy. Nie uwzględnił funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2008 r., na mocy której odwołująca się spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego działki [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. Organ uzasadnił, że w księdze wieczystej opisanej uprzednio nieruchomości wpisany jest jako właściciel Skarb Państwa. Ponadto decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. ma charakter deklaratoryjny i potwierdza istniejące prawo jej adresata. Stwierdza ona bowiem fakt prawny, jaki zaistniał 1 stycznia 1999 r., tj. w dacie, w której na mocy art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających mienie Skarbu Państwa, na podstawie ustawy, stało się mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Województwo nastąpiło zatem przed dniem 27 października 2000 r. W tej ostatniej dacie P. S.A. nabyły z mocy prawa użytkowanie wieczyste tego gruntu – co zostało stwierdzone przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] maja 2008 r. Fakt stwierdzenia nabycia przez P. z mocy prawa użytkowania wieczystego opisanego gruntu pozostaje zatem bez znaczenia dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww. nieruchomości. To ostatnie orzeczenie potwierdza, że Województwo [...] nabyło określone prawo z dniem wskazanym w art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego. Minister nie dopatrzył się także naruszenia art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. oraz art. 7, 8, 16, 80 i 107 § 3 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A., zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...], pomimo iż przedmiotowa decyzja jest wadliwa i powinna zostać uchylona; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz zasady związania organu własną decyzją, poprzez utrzymanie w mocy decyzji stojącej w oczywistej sprzeczności z pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r.; 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6 i 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczająca P. S.A. przedmiotową nieruchomością nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania przedmiotowej nieruchomości w posiadaniu P. S.A., podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu P. co najmniej od dnia 5 grudnia 1990 r.; 4. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. wynika, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zachodziły przesłanki do zastosowania wskazanych powyżej przepisów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty P. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającego ją orzeczenia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. potwierdza fakt władania przedmiotową nieruchomością przez P., co najmniej od 5 grudnia 1990 r. Oczywistym jest zatem, że nie mogła znajdować się ona w dniu 1 stycznia 1999 r. we władaniu jednego z podmiotów, wskazanych w powołanych powyżej Przepisach wprowadzających. Fakt ten stoi na przeszkodzie nabyciu prawa własności przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Związanie organu własną decyzją jest zasadą obowiązującą w niniejszym postępowaniu i trwa dopóki rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym. Nie ma przy tym znaczenia ocena jego poprawności przez organ. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, z powodu naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 16 § 1 k.p.a. Powołany przepis wyraża zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi on, że "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych." W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja ostateczna "to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej" (zob. wyrok NSA z 15.07.1998 r., II SA 730/98, LEX nr 41768). W odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], KW nr [...], w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje, których rozstrzygnięcia się wykluczają. Pierwsza z nich to decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2008 r., w której organ ten stwierdził – na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 680) – nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. użytkowania wieczystego gruntu na rzecz P. S.A. W odniesieniu do tej samej działki ten sam organ w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z [...] lutego 2017 r. (utrzymanej w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2017 r.) stwierdził nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności tejże działki, w oparciu o art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. stanowi, że "Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.." Uwłaszczenie P. w trybie powołanego przepisu, jak wynika z jego treści, mogło nastąpić tylko w odniesieniu do gruntów "będących własnością Skarbu Państwa" w dniu wejścia w życie ustawy z 8 września 2000 r., czyli w dniu 27 października 2000 r. Tymczasem z zaskarżonych obecnie do sądu decyzji (Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2017 r.) wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] stała się z mocy prawa własnością Województwa [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., czyli przed dniem 27 października 2000 r. Pomijając pozostałe przesłanki uwłaszczenia P. w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r., w tym posiadanie nieruchomości od 5 grudnia 1990 r. (przy wymogu władania nieruchomością przy komunalizacji w trybie art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających, w okolicznościach tej sprawy w stosunku do tej samej nieruchomości), to z zaskarżonych obecnie decyzji wynika, że działka nr [...] w dniu 27 października 2000 r. nie była własnością Skarbu Państwa, lecz od 1 stycznia 1999 r. jest własnością samorządu województwa, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. i przesłankami uwłaszczenia P. w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r., a przypomnieć należy decyzja z [...] maja 2008 r. jest ostateczna. Dopóki więc ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2008 r., stwierdzająca nabycie z dniem 27 października 2000 r. użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, pozostaje w obrocie prawnym, to nie można w kolejnej (późniejszej) decyzji przyjmować, że ta sama nieruchomość stanowiła od dnia 1 stycznia 1999 r. własność Województwa [...]. Takie rozstrzygnięcie pozostaje bowiem w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), gdyż kwestia własności działki nr [...], jako przesłanka rozstrzygnięcia, została "ostatecznie załatwiona" (odwołując się do terminologii zawartej w powołanym wyżej wyroku NSA z 15.07.1998 r., II SA 730/98). Niezależnie więc od ustaleń poczynionych przez organy w decyzjach obecnie zaskarżonych, wniosek Województwa [...] z [...] czerwca 2016 r. nie mógł być pozytywnie załatwiony, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2008 r., a tryb "usunięcia" z obrotu prawnego decyzji ostatecznych wskazuje właśnie art. 16 § 1 k.p.a. Zauważyć też należy, że Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] lutego 2017 r. miał świadomość pozostawania w obrocie prawnym również jego ostatecznej decyzji z [...] maja 2008 r. Poza tym istnienie użytkowania wieczystego P. na działce nr [...], która według obecnych ustaleń Wojewody jest zajęta pod drogę wojewódzką nr [...], jest nie do pogodzenia z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa, co oznacza, że są wyłączone z powszechnego obrotu. Nie mogą być więc przedmiotem użytkowania wieczystego innych (niepublicznych) podmiotów. Wojewoda musi więc zdecydować, czy działka nr [...] była w posiadaniu P. od 5 grudnia 1990 r. (art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r.), czy też na dzień 1 stycznia 1999 r. była we władaniu odpowiedniego zarządcy drogi publicznej (zob. art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających) i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie, nie wyłączając możliwości zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyby zachodziła potrzeba wszczęcia z urzędu nadzwyczajnego postępowania w odniesieniu do ostatecznej decyzji z [...] maja 2008 r. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.