I SA/Wa 2122/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. H., K. H. i Z. H. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 687/17 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących: W. H., K. H. i Z. H. pieniężną w kwocie po 4000 (cztery tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz W. H., K. H. i Z. H. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. H., K. H. i Z. H. wnieśli w dniu [...] lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 687/17, którym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], ozn. hip. [...] dz. nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o nałożenie na organ grzywny; o przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w dopuszczalnej maksymalnej wysokości; o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 687/17 nie został wykonany pomimo uprzedniego wezwania organu do jego wykonania. Tymczasem skarżący przez ponad 71 lat od momentu złożenia wniosku dekretowego z dnia [...] lutego 1949 r. oczekują na rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem skarżących, długość trwania postępowania, a zatem przeciągającego się stanu bezczynności organu, powinna mieć istotne znaczenie dla wymiaru grzywny. Skarżący podkreślili, że organ dysponuje opracowaniem geodezyjnym spornej nieruchomości. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Biuro Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy poinformowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 31 lipca 2018 r. Następnie, późniejszymi pismami informowano skarżących o planowanym terminie zakończenia sprawy. Ostatnim pismem z dnia 14 września 2021 r. Biuro Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy poinformowało skarżących, że planowany termin zakończenia sprawy zaplanowany został na dzień 30 listopada 2021 r. Jednak do tej pory organ nie rozstrzygnął sprawy. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, skarżący stwierdzili, że w sprawie zachodzi obawa, że bez przyznania tej kwoty w odpowiednio istotnej wysokości, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku. Poprzez brak wykonania wyroku z dnia 27 marca 2018 r., a więc brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skarżący ponieśli istotną szkodę niemajątkową. Przyznanie wnioskowanej kwoty jest uzasadnione krzywdą, wynikającą z naruszenia dóbr osobistych skarżących, w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania do dziedzictwa rodzinnego, prawa do niezwłocznego rozpoznania swej sprawy przez właściwy organ lub sąd. Wyrazem i skutkiem takiego naruszenia jest m.in. notoryczne poczucie bezsilności i pokrzywdzenia związane z poczuciem braku możliwości korzystania z rodzinnych składników majątkowych, związane z ignorowaniem prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy przez organ, a także związany z tym wpływ na sferę zdrowia skarżących, poprzez rozdrażnienie i stres. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że z uwagi na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.). Organ wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2021 r. wystąpił do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z prośbą o przekazanie kopii postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dn. [...] grudnia 1938 r. w sprawie I C 1441/38. Pismem z dnia 14 września 2021 r. ponownie wystąpił do Archiwum Państwowego z prośbą o dokonanie kwerendy, czy w zasobach archiwum znajduje się powyższe postanowienie. Archiwum Państwowe nie udzieliło jednak dotychczas odpowiedzi. Organ przedstawił następnie stan faktyczny sprawy w zakresie skuteczności dokonania podziału spornej nieruchomości, która ma wpływ na ustalenie stron postępowania administracyjnego i zauważył, że pismem z dnia 23 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżących został wezwany do przedstawienia postanowień potwierdzających następstwo prawne po zmarłych byłych właścicielach nieruchomości i jednocześnie został poinformowany o przewidywanym terminie zakończenia sprawy. Zdaniem organu, postępowania dotyczące nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) należą do spraw niezwykle skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów warszawskich. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne oraz wymaga podjęcia wielu czynności takich jak np. wystąpienie do sądów, archiwów oraz innych instytucji celem uzyskania odpowiedniej dokumentacji. W pismach procesowych z dnia 10 października 2022 r. oraz z dnia 25 października 2022 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz odnieśli się do argumentacji organu dotyczącej własności nieruchomości będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 21 października 2022 r. organ odniósł się po raz kolejny do kwestii podziału działki oraz nieustalenia wszystkich stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć grzywnę organowi administracji. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 687/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. H., K. H. i Z. H. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do gruntu określonej w wyroku nieruchomości, w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 27 marca 2018 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 6 czerwca 2018 r. (data prezentaty organu). Zgodnie zaś z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zatem w niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd upłynął w dniu 6 września 2018 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie niewykonania powołanego wyroku, tj. do 7 listopada 2022 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z tym wyrokiem. Z analizy akt sprawy wynika również, że w sprawie spełniony został drugi warunek dopuszczalności skargi określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z dnia 19 lipca 2022 r., którym wezwano Prezydenta do wykonania wyroku z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 687/17. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., okoliczność że jest to już czwarta skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1745/18, wymierzono organowi grzywnę w wysokości 2000 zł, wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1142/20, wymierzono organowi grzywnę w wysokości 4000 zł, natomiast wyrokiem z dnia 31 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/21, wymierzono organowi grzywnę w wysokości 6000 zł) oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 6000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie wyroku. Ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął również pod uwagę okoliczność, że odpis ostatniego wydanego w tej sprawie prawomocnego wyroku ze skargi na niewykonanie wyroku został doręczony organowi w dniu 25 maja 2022 r. (prezentata organu), zaś kolejna skarga na niewykonanie wyroku została złożona w dniu 22 lipca 2022 r., tj. niespełna dwa miesiące później. Powyższe, zdaniem Sądu, uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w takiej samej wysokości jak w wyroku z dnia 31 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/21. Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, w myśl art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem od otrzymania przez organ odpisu wyroku z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 687/17 upłynęło prawie 4,5 roku. Organ podejmował czynności w sprawie w dużym odstępie czasu i w sposób nieefektywny, pomimo trzykrotnego wymierzenia mu grzywny wspomnianymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podejmowane przez organ czynności polegające m.in. na zwróceniu się do Archiwum Państwowego o nadesłanie materiałów archiwalnych były dokonywane w sposób wskazujący na brak sprawności organu w prowadzeniu postępowania i ostatecznie nie doprowadziły do jego zakończenia. Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej konieczności ustalenia stron postępowania oraz kręgu byłych właścicieli nieruchomości, należy podkreślić, że również w tym zakresie organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w sposób sprawny, z uwzględnieniem treści art. 12 k.p.a. oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 687/18, jednak obowiązkowi temu nie uczynił zadość. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie dokonuje przy tym merytorycznej oceny podejmowanych przez organ czynności procesowych, badając jedynie, czy w sprawie doszło do bezczynności organu w wykonaniu wyroku. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1142/20, wydanym w sprawie uprzednio złożonej skargi na niewykonanie wyroku sygn. akt I SAB/Wa 687/17, nie sposób usprawiedliwić tak znacznej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku skomplikowanym charakterem zawisłej przed nim sprawy administracyjnej, czy ilością analogicznych spraw rozpoznawanych przez organ. Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Mając powyższe na uwadze, za zasadne uznać należało również przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 4000 zł. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, w której organ, pomimo nałożenia już na niego trzykrotnie grzywny za niewykonanie wyroku, nadal nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie użytkowania wieczystego oraz nie czynił odpowiednych działań w sprawie zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia. Nie rozważył również ewentualnego zawieszenia niniejszego postępowania. Ustalając wysokość sumy pieniężnej, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że wymierzenie organowi w poprzednim wyroku na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 3000 zł, nie spowodowało podjęcia przez organ skutecznych działań w celu zakończenia postępowania w sprawie. Z tych przyczyn Sąd uznał za zasadne zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 4000 zł, tj. wyższej o 1000 zł od zasądzonej w poprzednio wydanym wyroku. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1, § 2, § 6 i § 7 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).