I SA/Wa 2123/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego postanawia: odrzucić skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...], po zapoznaniu się z treścią wniosku Burmistrza Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą W., Burmistrzem Miasta W. i Wójtem Gminy S. w sprawie rozpoznania wniosku A. i W.B. z dnia 30 marca 2015 r. o wznowienie postępowania w sprawie podziału działki nr [...] położonej w miejscowości T. gm. S. – wskazało Wójta Gminy S. jako organ właściwy w sprawie. W.B. pismem z dnia 6 listopada 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, które dotyczy sporu o własność pomiędzy Starostą W., Burmistrzem Miasta W. i Wójtem Gminy S. lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, które wydane zostało z naruszeniem przepisów o własności. Zarzucił naruszenie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) powoływana dalej jako: "k.p.a.", przez dopuszczenie do rozpatrzenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrza Miasta W.; naruszenie art. 17 pkt 1 k.p.a. przez przekazanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], który jest organem niewłaściwym w rozpatrywanej sprawie oraz naruszenie art. 22 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie przez odmowę wydania rozstrzygnięcia proceduralnego w rozpatrywanej sprawie. Jednocześnie wskazał, że rozstrzygnięcie sporu nastąpiło w formie postanowienia, natomiast przepisy k.p.a. wyraźnie wskazują, że rozstrzygnięcie sporu o własność nie może nastąpić w formie zewnętrznego aktu administracyjnego, a zatem decyzji czy postanowienia, lecz w formie aktu administracyjnego wewnętrznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie. Jednocześnie wskazało, że wniosek A. i W.B. dotyczył wznowienia postępowania w sprawie podziału działki nr [...], dokonanego na podstawie operatu technicznego nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r. sporządzonego przez geodetę W.N. Stwierdziło, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że powyższy operat techniczny został zaewidencjonowany w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Filia w W., a na jego podstawie ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. zatwierdzony został projektowany podział działki oznaczonej w ewidencji gruntów wsi T. gm. S. numerem [...], w wyniku którego powstały działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja była wydana na wniosek M.M., ówczesnego właściciela nieruchomości, i stała się prawomocna w dniu [...] grudnia 1988 r. wobec zrzeczenia się przez stronę prawa wniesienia od niej odwołania. Podniosło, że z uwagi, iż przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), w celu ustalenia organu właściwego do dokonania oceny skuteczności i zasadności wniosku A. i W.B. było konieczne dokonanie szczegółowej analizy przepisów prawa materialnego i uwzględnieniem zmian w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji, jakie nastąpiły w okresie od dnia wydania decyzji, do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Należało też uwzględnić aktualnie obowiązujące przepisy o właściwości rzeczowej organów, które dają tytuł do orzekania w oznaczonej kategorii spraw. Jednocześnie wskazało, że w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2015 r. przedstawiono szczegółową analizę przepisów w tym zakresie. Organ wyjaśnił także, że w obecnym systemie prawnym, wraz z wejściem w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami i jej późniejszej nowelizacji (Dz. U. 2015, poz. 782 ze zm.), właściwość rzeczowa organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, należy do organów samorządowych. Zgodnie z art. 96 ust. 1 tej ustawy organem pierwszej instancji właściwym w sprawach podziału nieruchomości jest wójt, burmistrz, prezydent. Z kolei przepis art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje, że właściwość miejscową organu administracji publicznej w sprawach dotyczących nieruchomości ustala się według miejsca jej położenia. Wskazano, że skoro nieruchomość objęta wnioskiem A. i W.B. położona jest w miejscowości T. na terenie gminy S., organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Wójt Gminy S. Kolegium stwierdziło, że stosownie do regulacji zawartej w art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłączają właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w zakresie nadzoru instancyjnego nad organami gmin w zakresie podziałów nieruchomości. Dlatego też, Kolegium było uprawnione do rozstrzygnięcia sporu o właściwość powstałego pomiędzy Burmistrzem Miasta W. a Wójtem Gminy S. stosownie do art. 22 § 1 k.p.a., bowiem jest dla nich wspólnym organem wyższego stopnia. Organ podkreślił także, że Kierownik Urzędu Rejonowego był organem właściwym w sprawach podziału nieruchomości w okresie od 27.05.1990 r. do 31.12.1997 r. - art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach administracji ogólnej z 22 marca 1990 r. (Dz.U. z 1990 r. , Nr 21, poz. 123). Kompetencje tego organu w przedmiotowym zakresie z dniem 1 stycznia 1998 r. przejęły na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1998 r. organy samorządu gminy. Natomiast przedmiotowa decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości była wydana w dniu [...] grudnia 1988 r. Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca w art. 22 k.p.a. nie uregulował, zarówno trybu prowadzenia postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej, jak też i nie określił prawnej formy rozstrzygnięcia takiego sporu. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie kończy postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, bowiem następuje ono we wstępnej fazie tego postępowania Nie stanowi więc decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Stwierdziło, że uwzględniając, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t Dz.U. z 2015 r., poz. 1659), w którym ustawodawca określił w sposób jednoznaczny, iż orzeczenia kolegium wydawane są w formie decyzji lub postanowień - to kolegium powinno rozstrzygać spory o właściwość w formie niezaskarżalnych postanowień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w zaskarżonym postanowieniu końcowo odniosło się też do wniosku Burmistrza Miasta W. w części dotyczącej braku podstaw rozstrzygnięcia sporu pomiędzy nim a Starostą W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) powołana dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 24 lipca 2015 r. Burmistrz Miasta W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. który stanowi, że spory o właściwość rozstrzyga między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W literaturze prawa i orzecznictwie ukształtował się pogląd, że w kwestii charakteru prawnego rozstrzygnięcia sporu o właściwość należy przyjąć, że nie jest ono decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Na takie rozstrzygnięcie nie przysługują środki w administracyjnym toku instancji ani skarga do sądu administracyjnego (post. NSA w Lublinie z dnia 28 marca 1991 r., sygn. akt SA/Lu 218/91). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sporu o właściwość nastąpiło przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], tj. wspólny organ wyższego stopnia, nad Burmistrzem Miasta W. i Wójtem Gminy S., przy czym nie zachodzą sytuacje określone w art. 22 § 1 pkt 2-4 k.p.a. Czynności organu administracji publicznej rozstrzygającego spór o właściwość nie podlegają bezpośredniej kontroli ani przez środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji ani na drodze sądowej. Rozstrzygnięcie sporu wywiera skutek zewnętrzny z uwagi na to, że wiąże wyłącznie organy pozostające w sporze. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.