I SA/Wa 2124/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Asesor WSA Kamil Kowalewski Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej także jako "Prezes KRUS" lub "organ") decyzją z dnia 21 września 2023 r. oznaczoną numerem i symbolem 009844641/GSOL odmówił J. K. (dalej jako "skarżący") przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Złożonym na urzędowym formularzu wnioskiem z dnia 13 lipca 2023 r. (data wpływu) skarżący wystąpił do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Do złożonego wniosku skarżący załączył postanowienie Wójta Gminy [...] w swej treści odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu przez skarżącego funkcji sołtysa wsi [...] w okresie od 1970 r. do 1990 r. Skarżący do wniosku dołączył również oświadczenie własne, jak i oświadczenia świadków celem wykazania pełnienia funkcji sołtysa wsi [...] w okresie od 1981 r. do 1990 r. Prezes KRUS decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 r. oznaczoną 009844641/GSOL odmówił skarżącemu przyznania ww. świadczenia i wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1073, powoływanej dalej jako "ustawa"), świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż co najmniej osiem lat; 2) osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiety - 60 lat, b) w przypadku mężczyzny - 65 lat. W ocenie Prezesa KRUS skarżący pełnił natomiast funkcję sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy, czego następstwem jest brak podstaw do przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia tej funkcji. Decyzja z dnia 17 sierpnia 2023 r. została doręczona skarżącemu w dniu 22 sierpnia 2023 r. z pouczeniem o sposobie i czternastodniowym terminie na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualnie trzydziestodniowym terminie na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu 29 sierpnia 2023 r. do Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wpłynęło złożone przez skarżącego zaświadczenie datowane na 28 sierpnia 2023 r. wydane przez Wójta Gminy [...]. Wobec zaistniałych wątpliwości organ rozpatrujący sprawę pismem z 5 września 2023 r. zwrócił się do Urzędu Gminy w [...] o wyjaśnienia dotyczące wydania postanowienia (dołączonego do wniosku skarżącego z dnia 13 lipca 2023 r.), a następnie wydania zaświadczenia (wniesionego przez skarżącego w dniu 29 sierpnia 2023 r.) przez Wójta Gminy [...]. W odpowiedzi na ww. pismo, pismem z 19 września 2023 r. nadesłanym z upoważnienia Wójta Gminy [...] złożone zostały wyjaśnienia dotyczące obu wydanych aktów. W dniu 21 września 2023 r. Prezes KRUS wydał decyzję oznaczoną 009844641/GSOL, którą na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy rozpatrzył wniosek skarżącego z dnia 29 sierpnia 2023 r., w treści której wyjaśnił przesłanki, od których spełnienia zależy przyznanie prawa do świadczenia z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Uzasadniając ww. decyzję Prezes KRUS wyjaśnił, że skarżący pełnił funkcję sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy, czego następstwem jest brak podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Decyzja z dnia 21 września 2023 r. została doręczona skarżącemu w dniu 28 września 2023 r. z pouczeniem o sposobie i czternastodniowym terminie na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualnie trzydziestodniowym terminie na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 23 października 2023 r. skarżący na ostatnio wskazaną decyzję Prezesa KRUS wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów ustawy oraz przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, powoływanej dalej jako "k.p.a." lub "Kodeks postępowania administracyjnego"). Uzasadniając wniesienie skargi na decyzję skarżący wskazał, że w dniu 28 sierpnia 2023 r. wraz z zaświadczeniem przedłożył odwołanie od decyzji Prezesa KRUS z dnia 17 sierpnia 2023 r. Jak skarżący wyjaśnił dalej, odwołanie to zostało zwrócone skarżącemu z przekreśloną pieczęcią Placówki Terenowej w [...] (k-9 akt sądowoadministracyjnych), natomiast przyjęto wniesione przez skarżącego zaświadczenie. Skarżący wobec powołanych zarzutów wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Prezesa KRUS do wypłaty na jego rzecz odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w treści rozstrzygnięcia z dnia 21 września 2023 r., jednocześnie potwierdzając wniesienie przez skarżącego zaświadczenia z Urzędu Gminy w [...] w dniu 29 sierpnia 2023 r. Na podstawie okoliczności wskazanych w treści decyzji, następnie powtórzonych w odpowiedzi na skargę, Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże zasadniczo z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Wyjaśnienia wymaga, że jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Definicja legalna ministra ustanowiona została w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w którym wskazane zostało że ministrem w rozumieniu przepisów tej ustawy jest m.in. kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległego, podporządkowanego lub nadzorowanego przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Natomiast stosownie do brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.), Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Prezes KRUS jest zatem niewątpliwie "ministrem" w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 129 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba że potraktowanie zaświadczenia, którego wpływ do Kasy Rolniczej Ubezpieczenia Społecznego został odnotowany w dniu 29 sierpnia 2023 r., jako wniosku skarżącego inicjującego kolejne postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa było nieprawidłowe. Skarżący w dniu 22 sierpnia 2023 r. otrzymał pouczenie o przysługującym uprawnieniu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 17 sierpnia 2023 r. Zaznaczyć należy, że choć w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie wniesione przez skarżącego zaświadczenie (k. 9 akt administracyjnych), to jednak wraz z wniesieniem skargi do Sądu na tę decyzję, skarżący wykazał że takowy wniosek, datowany na 28 sierpnia 2023 r., o ponowne rozpoznanie sprawy złożył (k. 9 akt sądowoadministracyjnych), mylnie tytułując go "odwołaniem". Pismo to – będące w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z oświadczeniem skarżącego zawartym w skardze, zostało zwrócone. Przyjęte, a następnie uwzględnione pośród akt administracyjnych sprawy zostało natomiast samo zaświadczenie, które stanowiło załącznik do pisma zatytułowanego "odwołaniem". Wniesienie przez skarżącego do organu "odwołania" wraz z zaświadczeniem w dniu 29 sierpnia 2023 r. powinno zostać dostrzeżone przez Prezesa KRUS jako jednoznaczne wyrażenie niezadowolenia z otrzymanej przez skarżącego decyzji. Organ doręczył skarżącemu decyzję wraz z pouczeniem o przysługującym środku do jej zakwestionowania, do którego to pouczenia skarżący następnie się zastosował. Otrzymanie przez organ takiego dokumentu ("odwołania"), które zostało przez skarżącego podpisane w otwartym terminie do wniesienia tego środka, powinno zainicjować procedurę ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 17 sierpnia 2023 r. Nawet jeżeli organ miał wątpliwości co do treści żądania skarżącego – co według Sądu nie powinno mieć miejsca z uwagi na jednoznacznie wyrażone niezadowolenie z wydanej decyzji – winien wówczas wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania celem ustalenia, czy wniesione pismo organ powinien traktować jako nowy wniosek o przyznanie prawa do świadczenia, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, załącznik do wnoszonego pisma – np. skargi na decyzję – która nie została nadesłana, czy choćby omyłkowo wniesiony dokument w toku postępowania (skoro nie stało się ono na tamten moment prawomocne w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a.). Prezes KRUS natomiast zaniechał podjęcia takowych czynności, bezzasadnie zwracając "odwołanie" skarżącemu, i na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, wydał w dniu 21 września 2023 r. decyzję, którą – jak to określił – po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 29 lipca 2023 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Organ uznał zatem, że skarżący zażądał zainicjowania nowego postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Wskazuje na to również treść pouczenia doręczona wraz z decyzją z dnia 21 września 2023 r. Natomiast istota wniesionego przez skarżącego pisma ("odwołania") ma niebagatelne znaczenie, ponieważ przed upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja nie podlegała wykonaniu, zaś skorzystanie z omawianego środka zrodziło skutek suspensywny wobec decyzji z dnia 17 sierpnia 2023 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi środek prawny instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, która uruchamiana jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, zastosowanie wówczas mają wprost przepisy regulujące postępowanie przed organem drugiej instancji co do zakresu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa podlega zatem ponownej merytorycznej kontroli (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11). Na gruncie uchwały wydanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (7) w dniu 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12 został wprost wyjaśniony charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie wskazano że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył tamże, iż kwestią oczywistą jest, że decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie. Decyzja taka powinna zostać podjęta po ponownym merytorycznym (a nie tylko formalnym) rozpoznaniu sprawy. W ten sposób uruchamiany jest kolejny etap postępowania administracyjnego, w którym organ jest związany m.in. terminami załatwiania spraw, a stronie przysługują wszystkie środki ochrony prawnej w tym zakresie, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Oznacza to, że Prezes KRUS niezasadnie, bez podjęcia czynności celem rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – ewentualnie sprecyzowania żądania skarżącego, uznał zaświadczenie wniesione przez skarżącego za wniosek inicjujący nowe postępowanie. Nie wyjaśnił przy tym powodów nieprzejęcia złożonego przez skarżącego środka zaskarżenia (aby uniknąć podobnych nieprawidłowości w przyszłości), który jak wynika z akt administracyjnych sprawy została wniesiony do organu skutecznie, z zachowaniem terminu. Podkreślenia także wymaga, że mając na uwadze okoliczności na podstawie których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, rozstrzyganie w przedmiocie spełnienia przesłanek merytorycznych, wymaganych do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia przez skarżącego, Sąd uznał za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes KRUS uwzględni rozważania poczynione przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ uzupełni akta administracyjne o bezzasadnie zwrócony wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie ustali aktualną treść żądania skarżącego. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.