I SA/Wa 2125/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W. Z., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. nieruchomości położonej w M. , gm. B., oznaczonej jako działka nr [...]o powierzchni [...] ha, zajętej pod drogę publiczną Nr [...] (nowy Nr [...]) p/n "[...]", utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. opisanej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2009 r. M. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia[...] sierpnia 2007 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] przekazał Ministrowi Infrastruktury według właściwości powyższy wniosek. Pismem z dnia 24 lutego 2009 r. nr [...] Ministerstwo Infrastruktury zwróciło się do M. K. o nadesłanie dokumentów potwierdzających jej tytuł prawny do działki nr [...], a także dokumentów potwierdzających, czy w stosunku do przedmiotowej działki toczy się, lub toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe. W piśmie z dnia 4 marca 2009 r. M. K. powtórzyła zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W dniu 8 kwietnia 2009 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Infrastruktury wskazał, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu przez organ, że zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania z wniosku skarżącego. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 kpa tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. W tej sytuacji organ nadzoru w pierwszym rzędzie jest zobowiązany poddać analizie okoliczność, czy skarżącym służy przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie danej osoby, że "posiada" ona interes prawny. Interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji do konkretnego podmiotu prawa. Możliwość ta powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Zdaniem organu interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie można jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że ponowna analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wskazuje, iż organ wojewódzki prowadził postępowanie w odniesieniu do działki nr [...], a M. K. wykazała tytuł prawny do działki nr [...], która jak wynika z akt przylega bezpośrednio do działki nr [...]. M. K. nie przedstawiła jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawa do przedmiotowej działki położonej w M., gm. B.. Tym samym w ocenie Ministra wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego, a jej zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do kwestii postępowania rozgraniczeniowego, organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] umarzająca postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości nr [...] stanowiącej własność M. K. oraz nieruchomości nr [...] będącej drogą i znajdującej się w posiadaniu Gminy B. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż skarżąca nie zgadza się z przebiegiem granicy pomiędzy jej nieruchomością, a nieruchomością będącą drogą oznaczoną nr [...] i stanowiącą własność Gminy B.. Od powyższej decyzji, M. K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe zupełnie pominął kwestię ustalenia stron tego postępowania, oraz stan prawny nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Zatem mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że organ wojewódzki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma obowiązek zbadać stan prawny i faktyczny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Kluczowe znaczenie ma prawo własności i granice prawne istniejące w tym dniu, a nie późniejsze spory rozgraniczeniowe. Również sprawa ewentualnego postępowania rozgraniczeniowego nie ma zdaniem organu wpływu na postępowanie prowadzone w trybie art. 73, bowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie zostanie wydane już po dacie 31 grudnia 1998 r. i rozstrzygnięcie to, jako nie działające z mocą wsteczną, nie będzie miało wpływu na ustalenia dokonane na dzień 31 grudnia 1998 r. W związku z powyższym, zdaniem Ministra Infrastruktury, wnioskodawczyni nie posiada legitymacji do złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. wniosła M. K., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na sprzeczność ustaleń dokonanych przez Ministra Infrastruktury dotyczących braku jej interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, gdyż w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Minister uznał, iż skarżąca na jego żądanie dostarczenia dokumentów potwierdzających, że do przedmiotowej działki ([...]) toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, nie wykazała jakichkolwiek praw do działki [...], natomiast w decyzji z dnia [...] października 2009 r. organ odnosi się już do dokumentów potwierdzających spór w zakresie rozgraniczenia nieruchomości [...] i [...]. Zdaniem skarżącej okoliczność toczącego się sporu o rozgraniczenie w obrębie którego występuje działka [...] jest jej prawem do ustalenia przebiegu granic, a tym samym prawem do określenia stanu jej własności. Skutkiem takich ustaleń będzie określenie granic drogi, która mogłaby być przedmiotem decyzji Wojewody w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zdaniem skarżącej jeżeli granica nie przebiega precyzyjnie pomiędzy działkami [...] i [...], to oznacza, że wydając decyzję Wojewoda naruszył, przesłanki wynikające z treści art. 73 powyższej ustawy. Ponadto, zdaniem skarżącej z dokumentów wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. dotyczyła działki, która w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była we władaniu ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, lecz była w wyłącznym władaniu właściciela. Dlatego też postępowanie rozgraniczeniowe winno się zakończyć, bowiem w innym przypadku decyzja Wojewody sankcjonowała bezprawny stan. Skarżąca podniosła także, że w rozpatrywanej sprawie strony nie kwestionowały charakteru drogi, lecz skarżąca nie zgadzała się z jej przebiegiem, gdyż faktyczny (na gruncie) przebieg drogi prowadził przez jej działkę, co usiłowała udowodnić wszczynając postępowanie rozgraniczeniowe, które trwa nadal. Przedmiotem sporu stało się jedynie ustalenie jaka część nieruchomości była w dniu 1 stycznia 1999 r. zajęta pod drogę. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ winien był wnikliwie zbadać, w stosunku do jakiej części nieruchomości została spełniona przesłanka zajęcia spornego gruntu pod drogę. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie daje podstaw do przejęcia nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów jako drogi, lecz jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Dlatego też poczynione przez organ w tym zakresie ustalenia winny były znaleźć odbicie w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej (wykonanej w odpowiedniej skali), z której bezspornie wynikałby istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. przebieg: spornej drogi wraz z liniami rozgraniczającymi pasa drogowego, granicy działki nr [...] oraz dodatkowo naniesione powinny być na mapę granice działki [...]. W art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawodawca przewidział ewentualną konieczność określenia granic nieruchomości podlegającej przejęciu w ramach decyzji wydawanej na podstawie tego artykułu. Oznacza to, że kwestia określenia granic przejmowanej nieruchomości wbrew odmiennemu stanowisku organu przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - mogła, a w tym przypadku powinna była stać się przedmiotem postępowania w sprawie nabycia własności z mocy prawa. W ocenie skarżącej przedstawione okoliczności są istotne i wymagały wyjaśnienia w postępowaniu przed organem I instancji. Niewyjaśnienie ich narusza przepisy postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister nie wywiązał się zdaniem skarżącej z obowiązku wnikliwej i obiektywnej analizy przedmiotowej sprawy. Nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, korzystając w zasadzie jedynie z materiałów znajdujących się w przedstawionych aktach, a z argumentów i faktów podanych przez Skarżącą można było wywieść konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do części zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku, przez co decyzja ta narusza art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2010 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Innymi słowy, w zakresie dokonywanej kontroli, sąd bada, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. sąd dopatrzył się naruszeń które mogły mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Powyższą decyzją Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1997 r. przez Gminę B. nieruchomości położonej w M. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha zajętej pod drogę publiczną [...] z powodu braku tytułu prawnego do tej działki wnioskodawcami M. K., a tym samym braku przymiotu strony tego postępowania. Wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa więc przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Oczywistym jest, że przepis art. 73 ust. 1 i ust 2 powołanej wyżej ustawy nakłada na wskazane w tym przepisie prawa podmioty, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, obowiązek wypłaty dotychczasowym właścicielom odszkodowań. Przepis ten wiąże uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowań. Natomiast z decyzji komunalizacyjnej ani też z pozostałego materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika kto był właścicielem nieruchomości stanowiącej drogę publiczną przejętą z mocy prawa przez gminę. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego tej istotnej kwestii, nie ustalił tez bezspornie właściciela tej nieruchomości odmawiając przedwcześnie zdaniem Sądu wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku M. K.. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla podjęcia decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania nadzorczego, bowiem z wnioskiem o jego wszczęcie, może wystąpić jedynie uprawniony podmiot. W rozumieniu art.28 k.p.a. pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub z obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. W postępowaniu o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne interes prawny powinien wynikać z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że przymiot strony postępowania prowadzonego w trybie art. 73 powołanej ustawy ma dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz nowy jej właściciel – Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, reprezentowani przez swoje organy. W okolicznościach tej sprawy organ powinien najpierw wszcząć postępowanie, oraz przeprowadzić dokładne postępowanie wyjaśniające w celu bezspornego ustalenia właściciela przejętej nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 r.) Taka kolejność jest konieczna aby ocenić czy wnioskodawcy przysługuje lub nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art.28. kpa. uprawniający go do wszczęcia postępowania nadzorczego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145§1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)orzekł jak w sentencji.