I SA/Wa 2128/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego L. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], stwierdzającej nieważność zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] potwierdzającego L. G. prawo do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione przez W. G. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Polski położone w W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 3a, art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 3, art. 157 § 2, art. 158 § 1 kpa, decyzją z dnia 21 lipca 2009 r. stwierdził nieważność zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. potwierdzającego L. G. prawo do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione przez W. G. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Polski, położone w W. Od decyzji tej odwołanie do Ministra Skarbu Państwa wniósł L. G., kwestionując decyzję organu wojewódzkiego I podnosząc, Iż rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest dla skarżącego krzywdzące. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa ustalił, że w dniu 15 listopada .1979 r. W. G. złożył do Urzędu Dzielnicowego K. wniosek o odszkodowanie za mienie pozostawione za granicą. Z oświadczenia W. G. z dnia [...] września 1990 r. z podpisem notarialnie poświadczonym w dniu [...] września 1990 r. rep. A wynika, że W. G. jest repatriantem z terenów położonych "za Bugiem", tj. z W., i dotychczas żadnego odszkodowania nie otrzymał. Z kopii opisu mienia pozostawionego z lipca 1946 r. (data dzienna nieczytelna) wynika, że W. G. pozostawił dom, spichlerz, piwnicę, drugi dom, piwnicę pod domem, studnię, ustęp, ogrodzenie, skład, chodnik, ziemi ogółem 0,0464 ha. Z kopii odpisu opisu mienia pozostawionego przez W. G. z dnia [...] lipca 1946 r. wynika, że W. G. pozostawił dom, piwnicę pod domem, drugi dom, piwnicę pod drugim domem, studnię, ustęp, ogrodzenie, skład, chodnik oraz 0,0464 ha ziemi ornej. Z potwierdzonej notarialnie w dniu [...] maja 1958 r. rep. nr A [...] za zgodność z oryginałem fotokopii karty ewakuacyjnej z dnia [...] lutego 1945 r. wynika, że W. G. ewakuował się z A. G. oraz L. G. do Polski. Z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1997 r. [...] wydanej na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków oraz § 4 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r. w sprawie przetargów na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub gmin (M.P. z 1991 r. Nr 21, poz. 148) oraz art. 104 kpa wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w K. orzekł o posiadaniu przez W. G. prawa do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione na byłych ziemiach wschodniej Polski w W. o wartości [...] zł. W dniu 8 września 2000 r. L. G. złożył do Urzędu Miasta K. wniosek o wydanie zaświadczenia uprawniającego do ekwiwalentu za mienie pozostawione przez ojca. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia Sądu Rejonowego [...] wynika, że spadek po W. G. zmarłym w dniu [...] września 1999 r., ostatnio stale zamieszkałym w K., nabył na podstawie ustawy wprost L. G. w całości. Z zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] wydanego na podstawie art. 217 § 2 ust. 1 kpa, art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 31), w oparciu o upoważnienie Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1999 r. do wydawania zaświadczeń wynika, że L. G. posiada prawo do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione przez jego ojca W. G. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Polski, położone w [...]. Z operatu szacunkowego nieruchomości położonej w W. pozostawionej w wyniku wybuchu II wojny światowej na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego z dnia 16 czerwca 1997 r. sporządzonego przez B. B. - rzeczoznawcę majątkowego posiadającego uprawnienia nr [...] wynika, że wartość ww. nieruchomości wynosi [...] zł, a z aktualizacji tego operatu z dnia [...] sierpnia 2000 r. wynika, że wartość ww. nieruchomości wynosi [...] zł. W dniu 25 stycznia 2007 r. L. G. złożył do Wojewody [...] wniosek o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Zawiadomieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] poinformował L. G., że zgodnie z art. 61 § 4 kpa zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. stwierdzającego, że L. G. posiada prawo do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione przez W. G. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Polski, a zawiadomieniem z dnia 5 maja 2009 r. Wojewoda [...], w celu zapewnienia udziału strony w postępowaniu, poinformował L. G. o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej organem wyższego stopnia w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 20 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.: "Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio." W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Skarbu Państwa stwierdził, że organ odwoławczy przed rozstrzygnięciem kwestii merytorycznej, zbadał najpierw poprawność zastosowania w niniejszej sprawie procedur wynikających) z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził nieważność zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. potwierdzającego L. G. prawo do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione przez W. G. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Polski, położone w W., twierdząc, że w sprawie o potwierdzenie L. G. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez W. G. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w W. wydane zostały dwa dokumenty rozstrzygające sprawę co do istoty: decyzja i zaświadczenie, dotyczące tej samej pozostawionej nieruchomości oraz tych samych stron postępowania. Ponadto oba rozstrzygnięcia zostały podjęte na podstawie kopii opisu mienia pozostawionego przez W. G. sporządzonego w dniu [...] lipca 1945 r. przez Pełnomocnika Rejonowego Rządu R.P. do spraw Ewakuacji w [...]. Minister Skarbu Państwa przytoczył treść art. 156 § 1 kpa, art. 1 kpa, art. 6 kpa, art. 922 § 1 kc, art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1991 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (,..), art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że z art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1991 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ww. przepisy nie różnią się co do istoty. Jednakże, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. wydane na podstawie art. 81 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1991 [1985] r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości wydane na podstawie art. 212 ww. ustawy z dni 21 sierpnia 1997 r. wynika, że nie zachodzi tożsamość stanu prawnego rozstrzygniętego zarówno w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1997 r. oraz zaświadczeniu Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. A zatem, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, ponieważ nie zachodzi tożsamość stanu prawnego nie zachodzi również z ww. powodu rażące naruszenie prawa. Ponadto, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1997 r. oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. podjęte były jedynie na postawie dwóch kserokopii: opisu pozostawionego mienia oraz odpisu opisu pozostawionego mienia, które opisują mienie pozostawione przez W. G. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, oryginału ani potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu na podstawie którego Kierownik Urzędu Rejonowego w K. lub Prezydent Miasta K. mogli ustalić jakie nieruchomości pozostawił oraz właścicielem jakich nieruchomości znajdujących się na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był W. G. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2003 r. III SA 110/03: "Niepoświadczona kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie." oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r. I OSK 790/06: "Błędne ustalenie stanu faktycznego oraz podjęcie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny decyzji na podstawie konkretnej normy prawa materialnego jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 Kpa." Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż ustalenie stanu faktycznego na podstawie niepoświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów, które nie mogą być dowodami w przedmiotowej sprawie oraz brak w tej sprawie innych dowodów na podstawie, których można ustalić stan faktyczny jest rażącym naruszeniem prawa, w szczególności § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości poprzez art. 7 i 77 § 1 kpa. A zatem, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, Wojewoda [...] dokonał wprawdzie słusznego rozstrzygnięcia, ale z innej przyczyny niż podana przez organ pierwszej instancji. Minister Skarbu Państwa zauważył również, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1997 r. była podjęta na podstawie niepoświadczonych kserokopii ww. dokumentów, wobec powyższego Wojewoda [...] winien zbadać czy ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 18 sierpnia 1997 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister Skarbu Państwa podniósł również, że stwierdzenie nieważności zaświadczenia Prezydenta Miasta K. oraz ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1997 r. nie zamknie stronie drogi do otrzymania rekompensaty za utracone mienie, a jedynie z obrotu prawnego zostaną wyeliminowane akty administracyjne, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym nie będą mogły stanowić podstawy do realizacji prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego. Po uprawomocnieniu się decyzji stwierdzającej nieważność zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz ewentualnym stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 1997 r. organ wojewódzki ponownie będzie rozpatrywał wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez nieuprawnione przyjęcie, jakoby rażąco naruszał prawo a przez to zasługiwał na uchylenie akt administracyjny tylko dlatego, iż wydano go w oparciu o dokument, który w aktach postępowania nie zalegał w oryginale; § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości w zw. z art. 77 kpa - poprzez nieuprawnione przyjęcie, jakoby dowód potwierdzający pozostawienie nieruchomości, wskazany w przepisie powołanego rozporządzenia, musiał być w oryginale przedłożony przez wnioskodawcę i w oryginale zalegać w aktach postępowania; art. 7 i art. 77 kpa - poprzez zaniechanie poszukiwania oryginału dokumentu, który wedle uzasadnienia zaskarżonej decyzji musiał znaleźć się w aktach postępowania, oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie, jakoby w braku oryginału owego dokumentu należało uchylić rozstrzygnięcie wydane w sprawie zamiast tego dokumentu poszukiwać; art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na wszczęciu postępowania i wydaniu rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad trwałości decyzji administracyjnych, praworządności i budowania zaufania obywateli do organów Państwa - - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Skarżący podniósł, że powołane w zaskarżonej decyzji orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2003 r. III SA 110/03, Lex nr 148853, wydane zostało na kanwie stanu faktycznego zdecydowanie odmiennego niż w niniejszej sprawie i na gruncie innych przepisów. Orzeczenie wydano w związku z rozstrzyganiem, czy niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kopię dowodu doręczenia pisma można uznać za dowód na okoliczność doręczenia decyzji wydanej w postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa, a ponadto wypowiedź Sądu odnośnie niepoświadczonych kserokopii odnosiła się wyłącznie do tego, że organ podatkowy zamiast oryginału akt postępowania przedłożył Sądowi ich (najprawdopodobniej roboczą) kopię. Zdaniem skarżącego, wyjęte z kontekstu uzasadnienia powyższego wyroku zdanie: "Niepoświadczoną kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie", nie jest prawdziwe w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do ustaleń faktycznych czynionych w celu zastosowania normy prawa materialnego. Wedle art. 77 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zaś kopie urzędowych dokumentów (takimi są urzędowo sporządzane opisy pozostawionego mienia, zalegające w aktach opisanych wyżej postępowań) z pewnością do wyjaśnienia sprawy się przyczyniają. Sam fakt zalegania w aktach postępowań niepoświadczonych kopii tychże dokumentów nie może a priori, w świetle art. 7 i art. 77 kpa, przesądzać o rażącym naruszeniu prawa w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym nie można uznać, jakoby zasadnym było stosowanie art. 156 kpa w niniejszej sprawie, a więc także zastosowanie przez Ministra Skarbu Państwa przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie było słuszne. Skarżący podniósł, że przepis § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, który precyzował wymogi formalne wniosku w sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2000 r., nakazywał stronie przedstawić verbatim dowody potwierdzające pozostawienie nieruchomości oraz rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis nie zobowiązywał strony do przedkładania oryginalnych dokumentów. W dalszej części § 4 tego rozporządzenia wprost wskazywano dokumenty, jakie należało do wniosku dołączyć (oświadczenie, operat szacunkowy), a zatem, zgodnie z domniemaniem racjonalności prawodawcy, skoro w § 4 ust. 2 pkt 1 nie wskazano żadnego dokumentu z nazwy, to chodzić w nim musi o każdy dowód w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Tym samym wskazany przepis nie nakłada na stronę obowiązku przedłożenia oryginalnych dokumentów na okoliczność potwierdzenia pozostawienia nieruchomości. Skoro tak, to zgodnie z art. 77 kpa organ administracji publicznej powinien był albo poprzestać na dowodach przedłożonych w tym względzie przez stronę, albo też zgromadzić dodatkowe we własnym zakresie. Każde z tych rozwiązań jest jednakowo prawidłowe, jeśli stan faktyczny sprawy jest dla organu dostatecznie jasny - w pierwszym wypadku w aktach postępowania pozostawia się jedynie dokumenty załączone do wniosku. Taka praktyka jest zgodna z art. 11 kpa, a więc nie może być uznana za naruszenie prawa, tym bardziej zaś za naruszenie rażące. Skarżący podkreślił, że kopie dokumentów zalegających w aktach postępowania przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w K. oraz przed Prezydentem Miasta K. zostały wykonane w oparciu o dokumenty oryginalne - które znajdują się w jego posiadaniu. Jeśli zatem którykolwiek z organów administracji publicznej wydających rozstrzygnięcia w granicach niniejszej sprawy uważałby za niezbędne dotarcie do oryginalnych dokumentów, mógł bez przeszkód dostęp do nich uzyskać. Dotyczy to w szczególności Ministra Skarbu Państwa - który jednakże nic podobnego nie uczynił. Minister nie próbował odnaleźć oryginału dokumentu, choć w świetle art. 77 w zw. z art. 140 kpa miał taki obowiązek, albowiem jako organ wyższego stopnia miał rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty, a nie ograniczać się do kontroli formalnej. Tym samym zaniechanie poszukiwania oryginałów dokumentów przez organ, który owe dokumenty uważa za niezbędne dla rozstrzygnięcia, zakrawa na rażące naruszenie obowiązków wynikających z przepisów postępowania, a to z art. 7 i art. 77 kpa. Należy przy tym podnieść, że w świetle powyższego zaskarżona decyzja narusza także i te przepisy postępowania, które statuują zasadę trwałości aktów administracyjnych oraz wyjątki od niej. W niniejszej sprawie rozstrzygano wprawdzie o tnA/ałości ostatecznego zaświadczenia, niemniej jednak zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, do stwierdzania nieważności zaświadczeń tego rodzaju stosuje się przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. Istotne dla niniejszej sprawy pozostają zatem wszelkie przepisy i poglądy dotyczące trwałości decyzji administracyjnych. Jak wynika z art. 16 § 1 kpa, decyzja administracyjna, gdy stanie się ostateczna, jest trwała i jej wyeliminowanie z obrotu prawnego może nastąpić jedynie wyjątkowo. Z tegoż przepisu wyprowadza się powszechnie regułę interpretacyjną, wedle której obecne w porządku prawnym podstawy nieważności decyzji ostatecznej należy interpretować ściśle, bez stosowania wykładni rozszerzającej. W tym kontekście jako nieuprawniony należy uznać prezentowany w zaskarżonej decyzji sposób wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", użytego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sytuacji, w której organ administracji publicznej dokonał ustaleń w oparciu o dokumenty istniejące w oryginale, ale przedłożone mu w kopiach i uznał takie dowody za miarodajne, nie można określić jako "rażące naruszenie". Co więcej, skoro zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, to w sytuacji w której dla praworządności nie ma zagrożenie, nie powinny one podejmować żadnych działań. Zwłaszcza w sytuacji, kiedy organ administracji działając zgodnie ze swymi obowiązkami załatwił sprawę skarżącego zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym. Podważanie wydanego w niniejszej sprawie zaświadczenia narusza zasadę budowania zaufania obywateli do organów Państwa (a więc do organów administracji) - tym bardziej, że wzmożonej kontroli poddano akty administracyjne posiadane przez wnioskodawcę dopiero wówczas, gdy wystąpił o zapłatę należnych mu sum i dowiedział się, że nie jest ona możliwa z powodu postawy Wojewody [...], który zaniechał przekazania Ministrowi Skarbu Państwa informacji o skarżącym celem umieszczenia jej we właściwym rejestrze, co umożliwiłoby wypłatę rekompensaty. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzającą nieważność zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r. potwierdzającego L. G. prawo do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione przez W. G. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Polski położone w W. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a podziela zarzuty skargi. 3. Z akt sprawy wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w K. w decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. stwierdził, iż W. G. posiada prawo do ekwiwalentu za mienie pozostawione w W., Prezydent Miasta K. w zaświadczeniu z dnia [...] grudnia 2000 r. stwierdził, iż prawo do ekwiwalentu za pozostawienie przez W. G. w W. przysługuje jego synowi L. G., jako prawnemu następcy swego ojca; Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził nieważność tego zaświadczenia uznając, iż decyzja i zaświadczenie zostały wydane w tej samej sprawie, a Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], uznając jednakże, że Wojewoda [...] dokonał wprawdzie słusznego rozstrzygnięcia, ale z innej przyczyny niż podana przez organ pierwszej instancji. Utrzymując w mocy decyzję nieważnościową organu pierwszej instancji. Minister Skarbu Państwa podzielił słuszność stanowiska skarżącego, jednakże dopatrzył się rażącego naruszenia prawa zarówno przy wydawaniu zaświadczenia, będącego przedmiotem postępowania, jak i decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r., polegającego na tym, że w aktach postępowań zakończonych wydaniem decyzji z [...] sierpnia 1997 r. jak i zaświadczenia z [...] grudnia 2000 r. nie było oryginałów dokumentów zawierających opis pozostawionego mienia, a jedynie ich kserokopie. 4. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie natomiast z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądowo -administracyjnego wynika, że rolą organu odwoławczego nie jest kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia, a zatem, decyzja (postanowienie) wydane przez organ drugiej instancji w zasadzie winno dotyczyć dwóch kwestii, a mianowicie rozpoznania i rozstrzygnięcia po raz drugi sprawy oraz ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu). Podnieść należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania zobowiązuje organ odwoławczy do odniesienia się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pienwszej instancji. "Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w li instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej." (B. Adamiak -Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast., za: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). 5. W świetle powyższego stwierdzić należy, że obowiązkiem Ministra Skarbu Państwa, jako organu drugiej instancji, było również przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Art. 75 § 1 kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków. Jeśli organ drugiej instancji uznał, że kserokopie dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, powinien był zgodnie z art. 77 § 1 kpa, zebrać materiał dowodowy, czego jednakże nie uczynił. Nie jest zasadne twierdzenie Ministra Skarbu Państwa, iż rażąco narusza prawo akt administracyjny dlatego, iż wydano go w oparciu o kserokopie dwóch dokumentów - a nie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów, którymi były: opis mienia pozostawionego, z lipca 1946 r oraz karty ewakuacyjnej z [...] lutego 1945 r. Jeśli Minister Skarbu Państwa rozpatrując sprawę jako organ drugiej instancji, miał wątpliwości, czy dokumenty te istnieją czy nie - mógł wezwać stronę o przedstawienie oryginałów tych dokumentów lub, ponieważ były to dokumenty urzędowe, samodzielnie zwrócić się do odpowiedniego archiwum państwowego, o nadesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii tych dokumentów. Nie jest również wykluczone, że strona zgłaszając wniosek okazała organowi administracji oryginalne dokumenty, a organ pozostawił w aktach jedynie kserokopie, jednakże Minister Skarbu Państwa tych okoliczności nie wyjaśnił. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Podzielić należy stanowisko skarżącego, że sam fakt zalegania w aktach postępowania niepoświadczonych odpowiednio za zgodność z oryginałem kopii dokumentów, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji przy wydaniu decyzji na podstawie tych kopii. 6. Wskazane wyżej braki, świadczące o nie wyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie dają możliwości oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym. Naruszenia, o których mowa, dotyczą zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 I art. 80 kpa. Stwierdzić również należy, że powyższe uchybienia są na tyle Istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. 7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd orzekł jak w sentencji.