I SA/Wa 2130/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. P., D. P. i A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Z. delegowanego do Prokuratury Krajowej oraz wniosku S. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1971 r., nr [...], oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w N. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą [...], będącej własnością K. J. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu wymienionej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1971 r. orzekło o wywłaszczeniu opisanej wyżej nieruchomości za odszkodowaniem, a następnie Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lipca 1972 r. utrzymała w mocy wymienioną decyzję z dnia [...] sierpnia 1971 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia wystąpiła S. J. - następca prawny byłej właścicielki. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1971 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lipca 1972 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w N. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. [...] m , objętej księgą wieczystą [...], będącej własnością K. J. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Prokurator Prokuratury Okręgowej w Z. delegowany do Prokuratury Krajowej oraz S. J. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonego aktu prawnego oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. Cele, dla realizacji których dopuszczalne było wywłaszczenie zostały określone w art. 3 tej ustawy. Zgodnie z nim wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N., na którą powołano się w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1971 r., określała miejsce realizacji inwestycji, a mianowicie rozbudowę Zakładu [...]. Zatem, w ocenie Ministra, trudno kwestionować dopuszczalność wywłaszczenia, skoro decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydana w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzony uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z dnia [...] marca 1965 r., nr [...]. Planowanie przestrzenne miało na celu – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) - zapewnienie prawidłowego rozwoju poszczególnych obszarów kraju z uwzględnieniem ich wzajemnych związków i interesów ogólnokrajowych oraz ustalenie prawidłowych współzależności przestrzennych między urządzeniami produkcyjnymi i usługowymi na tych obszarach i stworzenie w ten sposób warunków dla rozwoju produkcji, wszechstronnego zaspokajania potrzeb ludności oraz ochrony naturalnych bogactw i walorów przyrodniczych kraju. Organ stwierdził ponadto, iż w sposób prawidłowy zostało udokumentowane zamierzenie inwestycyjne. Tym samym wywłaszczenie nieruchomości, w świetle art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości było dopuszczalne i nie narusza ówcześnie obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z art. 6 powołanej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a jak wynika z akt sprawy, [...] Przedsiębiorstwo [...] pismem z dnia 16 maja 1968 r. wystąpiło do K. J. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W związku z faktem, iż K. J. nie wyraziła zgody na odstąpienie nieruchomości – co wynika między innymi z jej pisma z dnia 21 października 1968 r. – organ uznał, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości był uzasadniony. Minister Infrastruktury stwierdził, że ze względu na brak całości akt, nie jest możliwa ocena czynności poprzedzających wywłaszczenie, o jakich mowa w art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., na podstawie której wydana została kwestionowana decyzja. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, iż wniosek o wywłaszczenie złożyło w dniu 19 lipca 1968 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w N., zaś z pisma K. J. z dnia 21 października 1968 r. wynika, iż pismem nr [...] została zawiadomiona o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, który wyznaczono na dzień [...] listopada 1968 r. W ocenie organu decyzja o wywłaszczeniu z dnia [...] sierpnia 1971 r. zawiera między innymi ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, zgodnie z art. 22 powołanej ustawy. Kwestionowaną decyzją zostało przyznane na rzecz K. J. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Biorąc powyższe pod uwagę Minister Infrastruktury uznał, że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1971 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r. orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. J., która w toku postępowania sądowoadministracyjnego zmarła, pozostawiając następców prawnych w osobach M. P., D. P. i A. B. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 i 7 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 3 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w sprawie administracyjnej naruszono przepisy postępowania i prawa materialnego, co stanowiło podstawę uchylenia decyzji. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w celu ustalenia czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1971 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r., w których orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w N. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą [...], uchybiają prawu w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności tych aktów. Oznacza to, iż w postępowaniu nadzorczym Minister Infrastruktury był obowiązany rozpatrzyć sprawę wyłącznie w granicach wynikających z kryteriów wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Oznacza to, iż decyzje administracyjne pozostające w obrocie prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Wobec tego stwierdzenie nieważności decyzji wymaga jednoznacznego potwierdzenia, iż kontrolowany akt dotknięty jest jedną wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności należy wskazać, iż stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) będzie uzasadnione jedynie w przypadku, gdy potwierdzona zostanie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu a sposobem rozstrzygnięcia sprawy w kontrolowanej decyzji. Odnosząc przedstawione wyjaśnienia do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd wskazuje, iż przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury było ustalenie czy w stosunku do wymienionych na wstępie decyzji zachodzi którakolwiek z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), dalej: "ustawa", w tym art. 3 ust. 1. tej ustawy. Przepis ten stwarzał podstawę do wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zatem wywłaszczenie było dopuszczalne o ile zachodziła potrzeba realizacji jednego z wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy celów, który mógł być zrealizowany wyłącznie przy wykorzystaniu wywłaszczanej nieruchomości. Minister Infrastruktury ustalił, iż decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N., na którą powołano się w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1971 r., określała miejsce realizacji inwestycji, a mianowicie rozbudowę Zakładu [...]. Wobec tego, w ocenie organu nadzorczego, nie można zakwestionować dopuszczalności wywłaszczenia, skoro decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydana w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzony uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z dnia [...] marca 1965 r. Decyzja o wywłaszczeniu z dnia [...] sierpnia 1971 r. zawiera konieczne elementy tego aktu, a wobec tego zgromadzone w sprawie materiały dowodowe nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Minister Infrastruktury ostatecznie uznał, iż cel istnienia Zakładu [...] w N. spełniał przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ nadzorczy wskazał, iż cel istnienia zakładu spełniał przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia – cel użyteczności publicznej. W konsekwencji, z uwagi także na niekompletność akt archiwalnych, co uniemożliwiło odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 15 i art. 16 ustawy, organ stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku S. J. Stanowisko organu nadzorczego w zakresie ustalenia, iż wywłaszczenie mogło nastąpić z uwagi na niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie znajduje oparcia w art. 3 ust. 1 ustawy. Wywłaszczenie było uzasadnione między innymi wówczas, jeżeli wymagała tego realizacja celu użyteczności publiczności. Możliwość realizacji zaplanowanego celu przy wykorzystaniu innej nieruchomości, wykluczała dopuszczalność wywłaszczenia. Z okoliczności sprawy przedstawionych przez Ministra Infrastruktury uzasadnione było przyjęcie stanowiska, iż rozbudowa Zakładu [...] mogła nastąpić w racjonalny, a zatem również niezbędny sposób przy wykorzystaniu nieruchomości sąsiedniej. Nie oznacza to jednak, iż spełniony został drugi warunek – istnienie celu użyteczności publicznej. Pojęcie "celu użyteczności publicznej" na gruncie art. 3 ust. 1 ustawy należy łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1998 r., IV S.A. 1026/97, niepubl). Niewątpliwie takich warunków nie spełniała rozbudowa Zakładu [...] w N. Rozbudowa tego Zakładu nie stanowiła w istocie celu użyteczności publicznej, gdyż nie łączyła się z powszechnością i ogólną dostępnością tego przedsiębiorstwa, a była jedynie środkiem do relacji celu użyteczności publicznej za jaki może być uznana organizacja [...]. Odpowiednio celem użyteczności publicznej mogło być, przykładowo: utworzenie powszechnie dostępnego parku. Jednak wyprodukowanie sadzonek i innych materiałów niezbędnych do założenia tego [...], a wcześniej stworzenie odpowiedniej infrastruktury do ich wyprodukowania, nie stanowiło realizacji celu użyteczności publicznej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, iż zarzuty te są zasadne w zakresie w jakim skarżąca kwestionuje ustalenia organu co do istnienia podstawy wywłaszczenia – potrzeby realizacji celu użyteczności publicznej. Minister Infrastruktury uchybił art. 3 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przepisom postępowania nakładającym na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia sprawy i dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Pozostałe zarzuty zmierzające do podważenia stanowiska organu w odniesieniu do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu błędnego określania charakteru wywłaszczonej nieruchomości, czy też naruszenia art. 15 i art. 16 ustawy, nie były zasadne. Organ nadzorczy wyjaśnił, iż z uwagi na niekompletność dokumentacji archiwalnej nie jest możliwa ocena zgodności z prawem czynności poprzedzających wywłaszczenie. Organ uznał także, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1971 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach prawnych. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury przedstawił także stanowisko co do przyjętego w postępowaniu wywłaszczeniowym charakteru wywłaszczanej nieruchomości i braku podstaw do przyznania nieruchomości zamiennej. W opisanym zakresie stanowisko organu nadzorczego nie uchybia prawu. Podsumowując Sąd stwierdza, iż z okoliczności faktycznych ustalonych przez organ nadzorczy nie wynika, aby wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było niezbędne na cele użyteczności publicznej. Stanowisko to powinno być uwzględnione przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy. Mając ponadto na uwadze, iż na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości także dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, Minister Infrastruktury podejmie czynności w celu ustalenia czy realizacja rozbudowy Zakładu [...] w N. mogła wynikać z konieczności wykonania takiego planu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.