I SA/Wa 2131/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr 1990 o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku A. K. z dnia [...] lipca 2012 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości i odzieży. Jednocześnie Kolegium orzekło o odmowie przyznania A. K. wnioskowanego świadczenia. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. A. K. wystapił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznaie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości i odzieży. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej działając w oparciu o art. 64 § 2, art. 104 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku A. K., z uwagi na uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K. wnosząc o uchylenie decyzji. Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją, wskazując że jego sytuacja rodzinna jest znana Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchyliło decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Jednocześnie Kolegium orzekło o odmowie przyznania A. K. wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu drugiej instancji, MOPS prawidłowo nie uwzględnił wniosku A. K. o przyznanie wnioskowanej pomocy z uwagi na uniemożliwianie z jego strony przeprowadzenia wywiadu środowiskowego m. in. nie stawienie się na wezwanie organu I instancji celem ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu. Zdaniem Kolegium organ I instancji błędnie jednak zastosował przepis art. 64 § 2 Kpa, bowiem przepis ten stosuje się w przypadku uzupełnienia braków formalnych, a czynność ta w przypadku określonym w art. 64 § 2 Kpa, zgodnie z zasadą praworządności i pisemności (art. 6 i 14 kpa), winna zostać utrwalona w aktach sprawy. W ocenie SKO, MOPS wzywając A. K. do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, powinien był zastosować przepis art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Także decyzja wydana przez organ I instancji na podstawie art. 64 § 2 Kpa jest błędna, ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 Kpa nie wymaga od organu administracji publicznej wydania decyzji, ani postanowienia. Konieczne jest jedynie zakomunikowanie stronie faktu dokonania tej czynności. Decyzje zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego rozstrzygają sprawę co do istoty, a zatem w przedmiotowej sprawie organ powinien zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej odmówić decyzją przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się w całości z wydaną decyzję przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i orzekając na podstawie art. 106 ust. 1 w związku z art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. o odmowie przyznania świadczenia. W ocenienie skarżącego są bowiem przesłanki do rozpoznania złożonego przez niego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzadadnieniu zasakrżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 – dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 § 2 ppsa, sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony w terminie 14 dni nie zażądają przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie kontrolowane decyzje wydane zostały na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.). Skarżący wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości i odzieży. Potrzeby zgłoszone we wniosku skarżącego zasadniczo odpowiadały celom, o których mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże objęcie pomocą społeczną obwarowane jest jeszcze szeregiem innych warunków. Beneficjent musi bowiem spełniać kryterium dochodowe, a nadto wykazać wolę współpracy z organami pomocy społecznej. Współpraca ta polega przede wszystkim na ujawnieniu swojej rzeczywistej sytuacji życiowej, majątkowej czy zdrowotnej. Posiadanie aktualnej i pełnej wiedzy o niezaspokojonych niezbędnych potrzebach, jak również o możliwościach po stronie beneficjentów pomocy społecznej, przeciwdziała trwonieniu środków przeznaczonych na wsparcie dla najbardziej potrzebujących. Środki publiczne przekazywane w ramach pomocy społecznej muszą być skierowane wyłącznie do tych osób czy rodzin, które rzeczywiście nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Z tych tez względów ustawodawca uzależnił możliwość wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia od przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o czym mowa w art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 107 ust. 1 ww. ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Stosownie do treści art. 107 ust. 5 pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., działając w oparciu o art. 64 § 2 Kpa, wniosek skarżącego pozostawił bez rozpoznania, wskazując na brak współpracy wnioskodawcy w przedmiocie sporządzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji rozstrzygnięcie takie nie było zgodne z prawem. W zaistniałej sytuacji prawnej MOPS w P. powinien bowiem wydać decyzję o odmowie przyznania świadczenia, nie zaś w oparciu o art. 62 § 2 Kpa orzekać o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, traktując nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego na równi z nieuzupełnieniem przez stronę braków wnoszonego podania. Powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 Kpa powinno bowiem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., II SOK 1542/07, niepubl., wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136, a także wyrok NSA z 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl.) Przechodząc do dalszej analizy zaskarżonej decyzji SKO, wskazać należy, że o ile Sąd podziela zasadność uchylenia przez Kolegium decyzji MOPS w związku z błędnym zastosowaniem art. 62 § 2 Kpa, to jednak nie może zgodzić się, z tym że organ drugiej instancji zamiast przekazać sprawę MOPS do ponownego rozpoznania (stosując art. 138 § 2 Kpa), rozstrzygnął ją merytorycznie orzekając o odmowie przyznania świadczenia stosując art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, który stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Orzeczenia wydane w tym trybie zapadają zatem w sytuacji, gdy organ działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 Kpa). Należy jednak podkreślić, że postępowanie dowodowe organu odwoławczego może być tylko uzupełniającym nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdyż prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 Kpa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 649/07 – cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu skarżący w niniejszej sprawie został zatem pozbawiony ewentualności podważania przed organem pierwszej instancji zasadności i możliwości złożenia przez niego wywiadu środowiskowego. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy wezwanie MOPS z dnia 12 lipca 2012 r. do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, skarżący odebrał z urzędu pocztowego w dniu 27 lipca 2012 r. tj. dwa dni po upływie wyznaczonego przez organ terminu (25 lipca 2012 r.) Wezwanie to zawierało zresztą błędne pouczenie o rygorze określonym w art. 64 Kpa. Faktem jest, że zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712), wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. Organ jednak powinien pamiętać, że wyznaczony przez niego termin, powinien być możliwy do spełnienia przez stronę. Wnioskodawca nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji w sytuacji doręczenia mu wezwania po upływie terminu do jego wykonania. Organ odwoławczy w tej sytuacji nieprawidłowo zatem, oparł swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Powinien bowiem zastosować art. 138 § 2 Kpa tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Sprawa nie została wyjaśniona - nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, nie mając zebranego we właściwej formie materiału i danych dotyczących sytuacji skarżącego nie mógł, wbrew jego przekonaniu , rozstrzygnąć sprawy merytorycznie i orzec co do istoty sprawy, czyli wydać rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia. Doprowadziło to bowiem do sytuacji faktycznego pozbawienia strony prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organy obu instancji. Wobec powyższego, Sąd uznał, że organy orzekające w obu instancjach naruszyły przepisy art. 7, art. 77 Kpa, dodatkowo organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia 15 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego zastosowanie, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organy powinny mieć na względzie przede wszystkim konieczność wyznaczenia skarżącemu realnego terminu na złożenie oświadczenia w kwestii przeprowadzania wywiadu środowiskowego. A następnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcia w oparciu o wskazane wyżej kwestie. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 120, art. 135 oraz art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.